中华人民共和国野生动物保护法

《中华人民共和国野生动物保护法》是1988年出台的，至今已经25年了。法律出台后，对于提高人民群众保护野生动物的意识，保护野生动物的种群繁衍起到了积极的作用。历经20多年，野生动物保护法有许多条文已经和现实有极大地不适应，亟需进行彻底修改。25年来野生动物保护法只是在2004年由全国人大常委会进行修改过，而且仅仅是修改一条。笔者从事多年的野生动物保护立法工作，我谈点个人对自然保护区法律法规问题的一点想法。

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自然保护区是国家为保护自然环境和自然资源，对具有代表性的不同自然地带的环境和生态系统、珍贵稀有动物自然栖息地及其他历史遗迹和重要水源地筹划出界限加以特殊保护的自然地域。自然保护区以保护自然资源为主，还须把科研、教学、旅游和生产结合起来，统一经营管理，使之成为以自然保护为主的科学实验、生产示范和旅游的基地。保护区可划分为核心区、缓冲区和实验区。1985年国务院在《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第一条说到：“自然保护区是保护自然环境和自然资源、拯救濒于灭绝的生物物种、进行科学研究的重要基地”。1994年出台的《中华人民共和国自然保护区条例》里面定义：是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

关于自然保护区的管理，在1994年以前并不存在太复杂的问题，因为国务院1985年就批准了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，由当时的林业部施行。“管理办法”第四条规定：“自然保护区分为国家自然保护区和地方自然保护区。国家自然保护区，由林业部或在省、自治区、直辖市林业主管部门管理；地方自然保护区，由县级以上林业主管部门管理”，当时还没有省级自然保护区之说。该办法第六条还规定：“根据本办法第五条规定建立自然保护区，在科研上有重要价值，或者在国际上有一定影响的，报国务院批准，列为国家自然保护区；其他自然保护区，报省、自治区、直辖市人民政府批准，列为地方自然保护区。”1988年全国人大常委会颁布施行了《中华人民共和国野生动物保护法》，标志着中国的野生动物保护和自然保护区管理工作真正走上了法制化的轨道。野生动物保护法第十条规定：“国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。”同时还规定：“自然保护区的划定和管理，按照国务院有关规定办理。”这里对自然保护区的管理对象、管理方式都做了明确的规范。问题出在后来的《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定上。条例的第八条是这样规定的：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”

笔者认为最关键和最复杂的问题也是最不合理的就是第八条第一项的规定，即：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制”。理由是：一是按照2000年出台的《中华人民共和国立法法》和1996年出台《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，行政法规的法律效力是不得高于上位法即法律的。因此，自然保护区条例的法律效力是低于野生动物保护法的。国务院当时出台这个条例时，国家的法律还没有出台，对此我们可以理解也可以参照执行。问题在于国家法律已经出台之后，《中华人民共和国自然保护区条例》的提法仍然没有修改，这显然是不妥的。其次，1994年当时国家还没有进行机构改革，国