城乡结合地区违法建设产生的原因与对策研究

城乡结合地区违法建设产生的原因与对策研究

城乡结合地区违法建设产生的原因与对策研究＊

周锐波　　周素红

【摘要】从社会经济背景分析出发，剖析了我国快速城市化地区城乡结合地区普遍存在的违法建设产生的制度背景和现行规划管理体制等方面的因素，并针对这些原因提出相应的对策。【关键词】城市化；违法建设；城市规划CAUSES AND COUNTERMEASURES OF ILLE-GAL CONSTRUCTION IN URBAN-RURALFRINGE

ZHOU Ruibo; ZHOU Suhong

ABSTRACT: Starting with the analysis of social andeconomic backgrounds, this paper examines the rea-sons of the illegal construction in the urban-rural fringesof rapidly urbanized areas, which are discovered frominstitutional and planning administrational systems.Aiming at those reasons, it also provides correspond-ing countermeasures.

KEYWORDS: urbanization; illegal construction; ur-ban planning

地，包括非法转让、非法审批、非法占用的土地。违法建筑则指违反国家或地区相关法律、法规的所有建筑，包括违法用地上的建筑和部分合法用地上不符合相关法律和法规建设的建筑。在快速城市化的城乡结合地区，违法建设根据主体的不同主要包括农民的违法私房和村集体组织的生产经营性违法厂房两大类。违法私房是指村民未经批准或者超过批准的面积（包括一户多宅和一宅超面积）占用集体所有土地建设、或在原宅基地上新建、改建、扩建的私房。生产经营性违法厂房主要指未经规划国土部门批准、未取得规划建设许可，非法占用土地兴建的工业、交通、能源等项目的建筑物及生活配套设施。违法用地和违法建筑其种类一般比较繁多而复杂，但其成因却具有一定的共性。

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２　　快速城市化地区违法建设的成因分析

快速城市化地区的违法建设问题，尽管目前采取了一系列的措施予以制止和纠正，但效果仍不理想。究其原因，主要是有一系列的诱发因素诱导产生的，而诱发因素能够产生作用的环境在

【文章编号】１００２－１３２９（２００７）０５－００６７－０５【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ【作者简介】

周锐波（１９７９－），男，中山大学城市与区域研究中心，博士研究生。周素红（１９７６－），女，中

１　　引言

改革开放以来，我国的城镇建设取得了瞩目的成就，但也存在着大量违法违章建筑的问题。在快速城市化的城乡结合地区，由于规划管理体制上的城乡二元结构，违法建设的现象更为普遍而严重。以深圳市宝安区为例，截止２０００年底，全区各类建筑总面积为１１０１３万ｍ２，其中违法建筑面积达５５３３万ｍ２，占总面积的５０．２５％。广泛存在的违法建设很大程度上造成了城市土地收益的流失，成为未来城市可持续发展的隐患。

概括而言，违法建设的内容一般包括违法用地和违法建筑两大类。其中，违法用地指违反《土地管理法》，《城市规划法》及其它相关法规的土

于规划管理制度和政策本身存在着缺陷。分析和揭示违法建筑的成因，才能有的放矢，更好地预防和整治违法建设。

２．１　　社会经济背景分析

２．１．１　　社会因素：土地情结和思想观念

山大学城市与区域研究中心，副教授。

（１）土地情结和“地能生财”的思想观念。【修改日期】２００７－０３－２９

农民向来就对土地有着深厚的感情，祖祖辈辈都是依托土地进行耕作以获取最基本的生活资料。在快速城市化的城郊农村地区，城镇建设不断蚕食农民赖以生存的土地；农民对土地的依赖程度和利用方式也不断发生变化，而且越来越重

＊国家杰出青年科学基金资助项目（４０１２５００３）部分研究成果，广东省哲学社会科学规划项目（０６ＹＤ０１）。

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规划管理

Planning Administratio

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视对土地的开发和占有。城镇建设征用农村土地后对村民的补偿、农村土地和厂房出租后的集体分红、农民私房出租的租金等，都是在快速城市化背景下土地带给村民最直接的经济收益，而这些都在农民心目中形成一个重要的概念——“地能生财”。因此，在村集体经济活动相对独立、社会保障制度不健全、农民的社会竞争力有限的情况下，农村及村民很大程度上还必须依赖土地收益来保障生计，而占有土地的最直接方式就是“圈地”建房。

（２）违法累积和“法不责众”的思想观念。社会上普遍存在的“法不责众”等侥幸心理也是违法建筑蔓延的一个重要原因。由于种种因素的影响，大多违法建筑没有得到及时有效的控制，政府对违法建筑的处理方式也经常是“一阵风”，以“杀一儆百”、“以罚代拆”为主，处理政策往往是“既往不咎”、“历史问题特殊处理”，起不到有效的教育作用，因此无法长期有效地抑止

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由此，经济的发展在客观上需要大量简单而廉价的生产经营和生活居住场所，而违法建筑正好迎合了这一客观的市场需求。

（２）土地依赖和利益驱使。

在快速城市化的城乡结合地区，由于特殊的地理区位和工业化发展模式，村镇土地的农用收益与非农收益相差悬殊。在这种比较利益的驱使下，大量农用地自发进入市场。随着当地经济的迅猛发展，农民往往依靠收取房租、地租而成为食利阶层。集体分红和村级领导选举制度的出现，给集体经济组织形成了压力，促使农村集体经济组织对土地利用方式的改变。这是因为农村集体经济可以从违法厂房中获益甚多：一是以较高的价格（相当于政府征地价格的３－５倍）转让土地获得直接收益或者是厂房租金，变相地将原应属于城市政府的土地收益“堵截”于集体组织的“腰包”；二是把投资者吸引到本村产生潜在收益——工缴费的分成、人头费、日常的“管理费”，提供就业机会和由于产业工人集聚而带来的第三产业发展。

（３）政府缺位和监管不力。

如果城市政府一开始就能够积极引导，并进行土地和房地产的市场开发，那么，产生违法建筑的上述市场需求将可以通过合法的渠道得以满足；而违法建筑的供给，如果城市政府能够进行有效的监管或积极引导，也可以是一种合法的开发建设。可见，政府的缺位和监管不力是导致违法建筑市场的重要原因。城市政府作为公共经济服务的主体和管理者，面对市场需求出现供给缺位、市场引导不足，面对违法建设出现监管不力，最终造成了城市土地利益的流失（图１）。

违法建设的产生。这样就存在某些人通过建造、经营违法建筑牟取暴利，反而遵纪守法者“吃亏”；使得违法建筑成了某些人“发家致富”的“捷径”，在社会上起到了反面的示范作用并导致违法建设行为的效仿和蔓延。

２．１．２　　经济因素：市场需求和经济收益

（１）经济发展和市场需求。

随着我国的改革开放，大量的“三来一补”、“三资企业”的进驻和乡镇企业、私营企业的发展，对简单的工业厂房、沿街店铺需求激增；然而城市政府对这种需求缺乏充分的准备，规划滞后于发展、或是规划无法满足实际的需要，致使违法建筑的大量出现。另一方面，经济的发展促进了城乡人口和物资的流动，快速城市化地区聚集了大量的外来务工者和经商人员。这些流动人口的经济承受能力往往较低，而且他们的生活居住具有暂时性的特点，其住房要求不高，往往需要的是设计简单、价格低廉的“城中村”出租屋。

２．２　　制度环境的因素分析

城市边缘的农村地区，违法建设现象严重的制度因素主要是因为我国土地制度的城乡二元结构。城市政府一方面希望加强对农村集体土地的规划控制，保障城市建设的有序扩展；另一方面又想发挥村镇经济组织的积极性，促进城市的全面发展。土地作为一种稀缺资源，也就成为双方“争夺”的焦点。

２．２．１　　市场化的乡镇政府和农村集体经济组织

改革开放后，中央开始实行“财政包干”和逐级放权的行政管理体制，各级地方政府成为相对独立的地方利益主体，村级管理组织作为村集体经济的管理者往往具有经济人和企业家的行为特点。正是在这种放权的背景下，城市管理逐步形成了“无为而治”、地方政府主导地方经济发展的局面。在激烈的市场竞争环境下，村镇经济要

图１　城市政府在违法建设中的角色

Fig.1 Role of urban government in illegal construction

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发展，土地是地方政府参与竞争的最重要的资源２．３　　规划管理体制的因素分析

之一。这样，村级管理组织往往铤而走险，兴建２．３．１　“条块分割”的行政管理体制问题

违法厂房和店铺用于出租以发展集体经济。对于在我国的行政管理体制上，规划国土的管理违法建筑的处理，一般只罚集体或村民，而不追在多数城市中采取基层政府水平管理和行政主管究领导个人责任，这样又形成地方政府官员为了部门垂直管理相结合的模式，一般在乡镇政府设发展地方经济或追求政绩而屡次试法。立管理所作为市局（或区局）的派出机构，受到２．２．２　　土地权力上的不平衡而形成的对抗

基层政府和上级行政主管部门的双重领导。基层目前，我国集体土地制度中存在着“分散化”规划国土部门直接向上级规划国土部门负责，对的所有权与“集权化”的使用权之间的冲突。《土违法建设监管是其主要责职之一；然而，其日常地管理法》明确规定集体土地归各基层集体所工作需要地方政府的大力支撑并尽量配合地方政有，由村集体代表行使所有权，这就形成土地所府的需要，权力的行使在一定程度上受到利益的有权的分散化和以土地为主要资源的不同地方利冲突。对于农村基层组织的领导者来说，他们一益群体。另一方面，土地使用制度“集权化”特般优先考虑村民和村集体的利益；为了发展地方征突出，主要表现在城市政府对集体土地使用权经济他们强调土地的开发建设，而为了保护地方限的统一控制，包括集体土地非农建设的审批程的非法利益，有些领导甚至成为违法建设的“庇序、集体土地非农使用权不能在市场上自由流转护者”和受益者。对于上级规划国土部门来说，等。

　他们强调对违法建设的监控和管理，但由于对基层在快速城市化的城乡结合地区，村民和村集情况不熟悉和缺乏基层政府的有利支持，行政执体组织为了发展地方经济，迫切需要对土地资源法的难度、阻力都很大。因此，尽管同属政府行进行非农开发和建设，而城市政府为维护城市的政人员，部分地方政府官员与规划国土行政主管有序开发建设，严格控制集体土地的非农开发和部门在某种程度上存在不同的职能目的，二者协　

使用，并在城市建设需要的时候采取征地的方式调的欠缺最终无法有效控制违法违章建设的行为。将其“据为己有”。有的地方甚至是采取城市化转２．３．２　　行政管理部门对违法建设的认识和协调地的方式将农村集体土地一次性转为国有。所监控问题

以，土地作为一种市场资源，是市场化的基层政在认识上，有些领导对规划国土管理的重要府和集权化的集体土地使用制度之间的矛盾所性认识不足，存在急功近利和地方保护主义思在，导致了基层政府权利的失衡。这样，集体土想，抓经济建设一手“硬”，抓违法建设一手“软”。地既可能成为基层经济发展的制约门槛，也可以他们甚至错误地认为：搞好经济建设才是硬道成为基层经济发展的资源优势。违法建设的出理，抓违法建筑涉及面广，影响大，难以让群众现，就是地方政府和村民突破城市政府的管制，理解和接受，搞不好还会阻碍短期经济发展、破将土地资源进行违法开发导致的。坏社会稳定；相反，有些地方违法建筑搞得多，２．２．３　　国家征用集体土地的模式存在缺陷

“三来一补”企业也就来得多，经济增长快，农民土地在快速城市化地区资源稀缺，其开发建出租收益和集体收益也就跟着上去，行政领导就设一般能够带来丰厚的经济效益。然而，我国在更有政绩。可见，某些基层领导对违法建设的错征用集体土地进行城市建设过程中往往存在着利误认识误导了土地的无序开发建设、助长了违法益分配的不平衡。城市政府除了对原集体经济组建设的嚣张气焰。

织和村民进行一次性补偿之外，没有对土地的潜此外，相关部门对违法建设的监管配合不力在收益进行核算和再分配，也缺乏解决农民出也是处理违法建设过程中存在的主要问题。违法路、农村集体经济发展的配套政策。城市政府和用地、违法建筑在建设、生产经营和出租过程中，房地产开发商往往成为土地开发建设的最大受益其实也涉及到其它相关的行政主管部门（如建者，而村民和集体经济组织在失去土地后却经常设、工商、消防、房屋租赁等部门）和市政设施丧失最基本的生活保障。从农村集体经济组织的单位（如供水、供电等部门）。如果各相关行政主角度看，国家征用集体土地不仅让它失去了对原管部门和市政设施部门通力协作，在违法建筑建集体土地的所有权利，而且这种征地补偿远远低设、经营使用的各个环节上严加把关，那么，违于非法转让土地、违法开发建设的获益；而农民法建筑也就难以建造起来，即使建起来了，也无在失去土地之后为了寻求新的经济来源，往往建法非法经营获取收益。

设违法私房用于出租来保障自己的生计。

２．３．３　　规划编制和建设申报程序中存在的问题

缺乏规划的指引和控制是违法建设产生的又

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规划管理

Planning Administratio

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一重要原因。由于城乡二元结构的管理体制，许多农村地区被排除在城市的规划控制区范围之外（即所谓的“开天窗”现象，指农村非农建设用地在城市规划中以“开天窗”的方式虚置，也就是说城市规划没有覆盖城市中农村集体建设用地的做法），本身又没有编制相关的规划予以指导。即使有了规划，但由于地方经济发展迅速，规划往往赶不上发展，导致规划实施的效果并不理想，规划的权威性不强。对于违反规划的违法违章建筑，规划主管部门权威不够、执法不力和管理不到位，反而助长了违法建设的嚣张气焰。有些地方，规划甚至成为基层政府向城市政府征得土地进行违法建设的手段。

在项目建设申报的日常业务上，审批程序繁琐、效率低下是土地开发建设合法化路径上的一大障碍。目前，行政主管部门的办事环节较多、程序较复杂，对于“短频快”的“三来一补”企业，在众多地方利益主体的激烈竞争环境下，这种申

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单靠城市的规划国土行政主管部门的监管显然过于单薄，有必要强化基层政府的管理职能。这一方面可以通过赋予村镇政府更多的土地规划管理、开发经营的权力，平衡城市土地开发建设的收益，使基层政府能从综合效益的角度出发经营、管理好其土地资源，自觉地参与到防止违法建设的行列中来；另一方面，完善“土地管理责任制”和领导责任制。对于土地利用、违法建筑的管理，可以借鉴计划生育政策实施过程中的领导责任制、“一票否决”制等，以加强上级政府对地方官员的制约；同时，将违法建设同村民集体分红、基层领导政绩考核挂钩起来，形成惩罚机制。３．１．２　　探索规划国土部门决策、执行与监督的三分制

建议探索规划国土部门决策、执行与监督的三分制，即分立规划国土部门决策（规划和相关管理办法的编制）、执行（规划管理）与监督（对规划编制与实施的监督）的具体部门。行政主体必须依据法律法规取得、行使行政权力并对行使权力的行为承担法律责任。这样，三个部门之间互相牵制，形成责权明晰的行政管理体系，从而提高执法成效。

３．１．３　　加强部门之间的相互协调，建立联合执法机制

建立部门之间的联合执法是处理违法建筑、杜绝违法建设的有效途径之一。建议建立一套多部门联合监控、执法的管理业务程序，对违法建筑的开发建设、经营管理的全过程进行监督和管理，争取在违法建设过程中每一环节上进行把关（表１）。

报程序是不符合市场要求的。为吸引投资者和追求经济利益，基层政府往往是“先建后报”，“边建边报”，有的更是“干脆不报”。另外，由于村民整体的法律意识淡薄、政府在政策上宣传不够，加上传统农村建房程序不规范，许多村民对建房审批申报程序不理解（或不了解），有些人压根就不知道建房需要申报。

３　　违法建设的对策分析

针对上述关于违法建设的原因分析可见，其产生是多因素共同促成的，需要从多方面探讨解决思路。首先，在社会经济方面，处理好社会公平问题和产业结构调整问题，通过产业结构调整和加强出租物业的管理等方式处理好民间资本“滚雪球式”发展与政府土地收益的流失的问题，如加收管理费和税费等方式鼓励本地经济发展由“土地经营”向“产业经营”转变；其次，在制度方面，转化地方政府的职能，真正实现政企分开并完善土地制度，理顺城乡关系，解决土地二元制度产生的矛盾问题；再次，在管理体制方面，理顺现行规划与国土管理部门的垂直管理与村镇管理体制的关系；此外，在规划管理方面，分别从规划编制与实施、规划管理的日常业务、执法监察以及信息化建设等方面寻找解决思路。

３．２　　建立简洁高效的规划管理体制

３．２．１　　科学规划，重振“规划权威”

加强村、镇规划编制，使集体土地在城市总体规划和村镇规划的指引下有效、合法地开发利用；建立规划实施反馈和监督机制，加强规划编制、实施的公众参与，以保障规划的顺利实施。在规划管理方面，重振“规划权威”以威慑违法建设行为。这种权威性的重新确立需要在关于违法用地和违法建筑的处理方面立场坚定。在制定政策前，全面综述和分析原有的法律法规和历史遗留问题存在的根源，谨慎出台政策，而一旦政策制定之后则严格执行，且保持政策的稳定性与传承性；加强对相关法律法规的宣传教育，以在全民中树立遵纪守法的法律意识。３．２．２　　加强监察力度，重视管理工作

在执法监察方面，建议增加执法人员的配备，加强社会的监督（如记者的披露、村民的投

３．１　　建立“责权”明晰的行政管理体制

３．１．１　　充分调动国土所和村镇（街道）等基层管理组织的作用

在快速城市化地区非法建设现象如此普遍，

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诉等），强化政府部门间的协调，建立联合执法机制。在国土房屋管理方面，在加强村镇“隐形房地产”租赁市场的统一管理的前提下，逐步完善房屋出租转让的相关税费规定。对于农村“隐形房地产”租赁市场的管理，主要包括消防安全、流动人口社会治安的管理。至于房屋出租转让的相关税费规定，应增加对现有违法私房和经营性用房的相关税费的收取，以增加违法建设的经营成本和风险性，减少违法建设的非法收益，从而减少或杜绝违法建设。

３．２．３　　搭好平台，提高审批效率

加快国土资源、房屋建设的数字化和信息化建设，主要包括土地利用和房屋建设情况等信息，以及时有效地对违法建设进行动态的监督处理。增强信息的公开度和透明度，将社会对违法建设的投诉、举报信息纳入系统中，及时进行跟踪、处理和解决。同时，在国土建设资料数字化的平台上，可以大大提高建设项目的申报效率。建立和完善“一站式”的综合办文系统，改变现今权力分割的行政管理模式，成立专门的项目审批的对外业务窗口。对农民私房、集体厂房建设申报工作等这些同一类型的办文，应联合相关科室成立“综合办文组”，并授予相关权限，实行专事负责制，简化办文程序和缩短办文时间，实现程序上由“串联”顺次办文向“并联”同时办文的方式转变。

体制和规划管理等多因素造成的，从原因分析出发，笔者认为解决违法建设问题需要从多方面综合考虑，特别是从以下几方面加以解决，包括：（１）落实责任制，各级政府要带头，不能以任何籍口为违法建筑、违法用地以可乘之机；（２）建立健全联合管理和联合执法的机制，公安、工商、税务、供电、供水、房屋租赁监察等相关职能部门要齐抓共管，各司其职，坚决严厉制止违法用地、违法建筑歪风；（３）加强违法建筑监管的信息化建设；（４）加强规划编制的前期研究工作，提高规划的可操作性等。

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３．３　　制定及时妥善的管理政策

由于多方面的原因，尽管各地针对违法建设问题已制定了一系列的相关政策，但这些政策往往存在一些漏洞，导致实施效果不佳或诱发新的违法建设行为。因此需要以史为鉴，制定完善的政策。

特别是在政策制定中，对由于历史原因产生的不同类型的违法建筑进行分类处理，严格界定类别，区别对待；保证政策中相关条文的含义与要求的明确性，避免政策的歧义；保证政策制定的延续性和合法性，严格划分予以“默认妥协”的历史遗留建筑的界限，对处理过程加强监督以杜绝造假（如改变建筑年限，改变户口情况等），以起监督和协助处理作用；最后，在政策实施的配套方面，通过“领导挂帅”成立专门小组等方式负责各相关部门之间的联合协作工作等。

４　　小结

违法建设是快速城市化地区普遍存在的现象，是社会经济的高速发展与相对滞后的制度、