英国职业健康监管体系的建立与完善培训总结

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

英国职业健康监管体系的建立与完善培训总结

国家安全监管总局组织的“职业健康监管体系的建立与完善”培训团一行24人，在英国学习了职业卫生保障的相关法律法规、职业卫生管理的政府机构与职能、职业卫生监管部门的管理及执法权力、英国政府职业安全卫生监察的途径和程序等相关课程，并访问了英国国家职业健康与安全研究院、英国安全委员会等技术机构，现将培训情况总结如下：

一、学习内容

（一）英国职业健康法律法规体系

1.历史沿革

英国比较早地进行了职业健康安全的立法。1802 年的《学徒健康与道德法》中对纺织厂童工工作时间进行了限制，这是英国，也可以说是国外产生的第一个重要的职业安全卫生法规。1833 年颁布了世界上第一个《工厂法》，对工人的劳动安全、健康、福利等作了规定，成为职业健康安全立法的先驱。19世纪中叶以后，随着资本主义经济的继续发展和各国工人运动的普遍高涨，职业健康安全立法进一步发展。英国在1937年、1948年、1959年、1961年4次修改了《工厂法》。

20世纪70年代，英国有不少社会组织和机构，特别是工会对已有职业健康安全的法规是否足以保障所有劳动者的健康安全提出疑问。在专业委员会进行调研的基础上，1974年，英国颁布了《工作健康与安全法》（Health and Safety at Work Act

1

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

1974，Act 1974，HSWA74），这部法律虽然比美国、日本晚了几年，但却是当时最全面、最严谨的，可以说法中有法，措施有力，规定详细，成为不少国家借鉴的“蓝本”。

2.法律法规体系

⑴法律来源

目前，英国的职业健康法律主要是依据欧盟制定的相关法律，有两大主要法律来源：一是法定案件-先例，一是议会通过的法案。最主要的职业健康法律是HSWA74，同时在其他法律中也有相关职业健康的内容，如平等法案等，呈现多方合作、多方管理的模式。

⑵法律法规层级

职业健康法律法规、标准规范等体系共分为4个层级，分别是法案、法规、实施条例和指导。法案（Act）是最高级别的法律，是由议会通过，很难进行更改。法规（Regulations）是在Act的指导下形成的，是由国会授权健康安全执行局（The Health and Safety Executive，HSE）制定，部长签署，相对较容易更改，如不遵守则被视为违法。实施条例（Approved Codes of Practice，ACOPs）是由HSE制定，主要用于在怎样执行法律、法规上给与合理指导，可以在出庭时使用。主要的法规都附有实施条例。指导（Guidance）也是由HSE制定，属于非法律规定，但应保证执行。

⑶体系完善

目前，以HSWA74为基础的职业健康法律法规体系共包括

2

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

有200个法规、55个实施条例和500个指导。

3.主要的职业健康法律法规

⑴HSWA74

1974年颁布的HSWA74，立法目的有三个:一、保障工作人员的健康、安全和福利；二、保障非工作人员的健康或安全不受工作人员活动的影响；三、控制有害物质排入大气。

该法明确规定了雇主具有保证雇员在健康安全的环境中工作的责任，并明确了雇主、雇员和安全代表相应的权利和义务。

该法有以下几个特点:①强调合理和可行性原则，即某特定工作或工作场所的危险度大小应与避免或减小危险度所需时间、费用和实施难易程度相关联，促使雇主进行危险度评估。

②设立职业卫生安全委员会协调法规设计的各个方面，并为之提供信息和咨询服务。③法规的监督由两方面进行，即工作场所的安全代表和权力机关任命的监察员，而且赋予监察员的权利的表述详细而全面。④改进通知和禁止通知制度，既体现了监察员的权利和义务，也保护了当事人和相关人员的知情权等权益。

⑵《工作健康与安全管理条例》（The Management of Health and Safety at Work Regulations 1992，MHSW92）

1992年颁布的MHSW92，更详细、明确地提出了雇主应承担的具体责任和HASAW74的各个条款的要求。主要内容包括：风险评估、计划安排、健康监护、支持、重大危险源及区域的过程控制、员工信息、合作与协作、能力培训、雇员责任、临

3

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

时用工等的管理。

（二）英国职业健康监管体系

1.组织机构

英国的职业健康监管执法机构主要有2个，一个是HSE，负责高风险行业，如建筑工地、工厂、核设施、化学品、矿山、石场、农场、海外等；另一个是地方当局（Local Authorities，LAs），负责低风险行业，如办公室、商场、旅馆、饭店、幼儿园、养老院等，但二者经常保持合作。

⑴HSE

依据HSWA74，设立了健康与安全委员会（the Health and Safety Commission ，HSC）和HSE，2008年3月HSC和HSE 合并组建为一个大HSE机构。

HSE隶属于工作与养老金部（the department for work and pensions，DWP），是由政府拨款，属公务员编制，现有4000人。

4

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

⑵LAs

地方当局负责职业健康的机构主要是环境健康部门，该部门不仅负责职业健康，同时还负责环境管理，英国共有430个这样的地方政府部门。

HSE与LAs对职业健康安全的权责不同。HSE负责中央层面的监管，地方政府相关部门则是环境健康部负责。在中央层面，中央有环保局，环境与健康安全是分开的，但在地方政府，H、S与E是合并在一起的。

5

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

⑶其他机构

负责与职业健康有关内容的部门还有其他，具体包括：食品卫生、污染由LAs的环境健康部门负责，铁路安全由铁路管理办公室负责，废弃物处理、一些空气污染等由环境部门负责，员工在工作中遭恐吓、骚扰等问题由建议、调解及仲裁部门负责等。

2.监察主体

在英国，包括HSE和LAs，进入作业现场的监察主体是监察员，是由国家权力机关任命的。监察员依法有权进入工作场所、取证、起诉和发布改进通知或禁止通知。当监察员认为某人违反一项或几项条款时可以发布改进通知，列举违反的条款和理由，并要求该人限期纠正。如果监察员认为某人的活动的进行涉及发生严重人身伤害的危险时，可以发布禁止通知，限期停止或纠正该活动。

3.监察情况

⑴监察员只依据法律、法规，对于产业、行业标准，监察员并不作为监察依据。

⑵分级管理。一般情况下，监察员所需监察的企业较多，若在一年内对每一家企业都要进行监察，时间是不允许的。一般情况下是依赖于以前检查员的评价记录，根据相应等级的时间间隔（C级：36个月；B2级：24个月；B1级：18个月；A 级12个月），按照评级进行排序，依次对企业进行监察。

上述分级管理可能会带来监察员不能及时了解企业实际情况的现象。如果某一个工厂，因为更换了管理人员，健康与安

6

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

全工作出现了问题，但检查员可能并不清楚。如何实现监管呢，有两种方式：一是被动方式，如遭投诉，或是出现了工伤事故报告；二是主动方式，如抽检。一般C级企业按10%的比例进行抽检。

⑶监察员没有处罚权。对违法的处罚，是由法官来进行判定。执法人员不能决定是否罚款和罚款的数量。

4.执法依据

HSE的权利与责任依据源自一系列的法律和法定文件：

⑴HSWA74（及根据此法制定的下级法律、法规等）

⑵《核设施法》（1965）

⑶《矿山及石场法》（1954）

⑷《活动中心（未成年人安全）法》（1995）（及根据此法制定的下级法律、法规等）

⑸《新物质公布条例》（1993）

⑹《控制重大事故危害条例》（1999）

⑺《转基因成分（含使用）条例》（2000）

⑻《农业（安全，健康及福利供应）法》（1965）

⑼《胶片及电影放映法》（1922）

⑽《雇佣医疗咨询服务法》（1972）

⑾《雇佣妇女、未成年和儿童法》（1920）

⑿《环境与安全信息法》（1988）

⒀《爆炸品法》（1875）

⒁《工厂法》（1961）

⒂《健康及安全违规法》（2008）

7

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

⒃《海外安全法》（1992）

⒄《石油法》（1987）

（三）英国职业健康服务体系

1.民间组织和中介机构

民间组织和中介机构是英国职业健康安全体系中不可缺少的组成部分。这些组织能够与国家的有关机构达成协议，促进职业健康安全工作的开展。这些组织经常派人与国家监察员一起，到现场进行检查、监督。英国有1000多家行业协会与HSE 合作，运用专业知识提供最新咨询，包括健康安全信息、立法方面的信息和指南，以及研究和治疗控制技术服务，组织研讨会并提供培训服务。如商会、企业委员会等。许多工会有健康安全部门，提供许多免费服务，包括法律帮助、培训、指导、出版杂志以及开展调查研究等。

英国的职业健康工作，主要是依托社会服务机构。约53%的职业健康服务是由私人机构提供服务，到2015年，预期增长25%。据估计，目前英国的职业健康市场价值约为4亿英镑，到2015年大约增长到5.57亿英镑。

2.主要中介机构介绍

⑴英国商业职业健康机构联合会（commercial occupational health providers association，COHPA）。COHPA是2004年成立，是职业健康服务商的联合体，2004年底时有24个成员，到2012年已增长到代表大约50%职业健康服务商的利益。

⑵职业安全健康研究院（Institution of Occupational Safety and Health，IOSH）。IOSH是英国最好的安全专业机构。1945

8

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

年成立，2003年获得女王特许。全球有4万名成员，其中3万在英国。IOSH在香港有分支机构，与亚太职业安全健康机构（APOSHO）保持联系。IOSH是6家登记注册机构之一。

⑶国家职业健康安全考核委员会（National Examining Board in Occupational Safety and Health，NEBOSH）。NEBOSH是从IOSH中分离出来的机构。1979年成立。提供一些列全球认可的、职业性的用于私人或公共行业的健康、安全、环境和风险管理认证。颁发证书（2周全时培训）和学历（最少6周全时培训）。

⑷英国职业卫生协会（British Occupational Hygiene Society，BOHS）。职业卫生的专业学术团体，主要负责专业杂志出版、职业卫生年会，是英国唯一的有资质的职业卫生专业人员学术团体。

⑸英国安全委员会（British Safety Council，BSC）。BSC已存在超过50年，会员是单位、团体（与IOSH不同，IOSH的会员是以个人名义加入）。提供包括健康、安全和环境的培训、建议、审计和认证。

⑹曼彻斯特职业健康及安全集团（Manchester Occupational Health and Safety Group，MOHSG）。私人商业公司，主要是为政府部门和企业提供有关职业健康安全服务。

⑺伯明翰大学职业环境医学研究所。主要是从事教学和科学研究，同时提供政府监察员的培训。

（四）英国职业健康统计调查体系

1.统计调查方式。

9

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

英国有多渠道、多形式的职业健康统计调查方式。职业伤害和疾病的报告主要依据《伤害、疾病和危险事故的报告条例》（The Reporting of Injuries, Diseases and Dangerous Occurrences Regulations 1995，RDDOR95）。

除了雇主按照RDDOR95规程的记录和报告外，另外还包括以下几种政府主动调查方式：

⑴劳动力调查（Labour Force Survey，LFS）。LFS是一种家庭调查，通过所选择的家庭样本的年龄和性别权重比例对人口总体的情况进行估算。劳动力调查包括作业伤害调查、自报告职业病调查和工作日损失调查3种类型。

⑵由专业医生自愿报告的职业病病例（V oluntary reporting of occupational diseases by specialist doctors，THOR）。基于诊所群的职业病报告，依赖专业医生对所见的新案例进行系统的、自愿的和秘密的报告。

⑶工业伤残救济金计划（Industrial Injuries Disablement Benefit Scheme，IDB）。由DWP负责的IDB，为已诊断出职业病的工人进行补偿。不包括个体企业，所涉及的职业病为与限定范围内的职业或作业环境相关的疾病。

⑷石棉肺及其他职业肺病的死亡报告。该数据源包括HSE 关于石棉相关疾病的死亡记录：间皮瘤、石棉肺的登记记录。

⑸铅暴露环境工人的监督数据。根据2002年《工作场所铅条例》及1980年和1998年条例，对铅暴露工人的健康监护数据。

⑹执法数据。HSE及LAs发布的执法通知。

10

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

⑺风险控制指标巡查数据（Risk Control Indicators）。依据风险控制指标对作业场所风险控制水平的等级评定记录。

⑻作业场所健康和安全调查（Workplace Health and Safety Surveys，WHASS）。HSE对雇主和雇员的调查记录。

2. RDDOR95介绍

RDDOR95包括伤害、疾病和危险事故的报告。实行网上报告和电话报告，电话报告只能报告死亡和严重工伤。

⑴死亡。与工作有关的所有死亡。

⑵严重伤害。主要有10种类型。常见的包括骨折、截肢、脱位、失明等；电击或电烧伤导致住院24小时或以上；导致出现体温过低或超高在内疾病的伤害；导致出现窒息或接触有害物、吸入有害气体等的伤害等。必须马上汇报不得有任何延误，10天之内以文字报告的形式提出报告。

7天以上工伤：不是严重伤害但是造成连续7天不能在岗的，在15天之内要进行报告。对连续3天不能在岗的不报告，但要予以记录。

⑶危险事件。包括21种类型，主要指升降、起重机/设备倒塌、翻车事故；工厂或设备接触电线；指定的化学试剂/物释放；吸氧/呼吸设备失灵等。

⑷疾病。

需上报的疾病分为两类，一类是职业病（47种），一类是海外应报告的疾病（25种），总计72种。具体的疾病种类名称见RDDOR95 表3。

职业病按物理因素、生物因素和物质进行分类，主要包括

11

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

确定的中毒；皮肤病（职业性皮炎、皮肤肿瘤等）；肺部疾病（职业性哮喘、农民肺、尘肺、石棉肺和间皮瘤等）；传染性疾病（钩端螺旋体病(威尔士症)、肺结核、炭疽, 军团杆菌病、破伤风、肝炎、狂犬病等）；一定条件下还包括:减压病,手臂振动综合症(HA VS)等。必须是经过医生诊断的，必须是因公致伤的。

（五）英国职业健康现状

1.观念

现代健康和安全主题主要是对伤害的预防，重点由伤害后的赔偿转向预防伤害发生。当今立法要求安全系统旨在确保不发生安全事故，并且健康不遭受危险。

在英国，随着先进技术的采用和重工业的迁移，对工作安全的关注已经转移到包括对健康的关注。重点是基于向工人提供安全工厂和设备的同时，也为工人提供安全的工作环境和工作制度。

2.挑战

⑴职业健康最大的挑战之一是对小企业（250人以下）和自由职业者的监管。

⑵间皮瘤死亡的高峰还没有到来，现在正在逐年上升。1968年153起，2009年为2321起。因为过去接触石棉的工作，20-30年的迟发，每年仍有新的接触。

⑶英国职业卫生医师人员匮乏非常严重。通过培养护士，学习专业知识，提供咨询建议。但诊断、是否领取养老金这两项工作是不能开展的。

3.HSE年度统计报告（2010～11年度）

12

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

由HSE发布的2010～11年度统计报告显示：

⑴死亡。每年有超过1.2万人的死亡被认为与过去曾经接触过化学品、粉尘等有关。目前，Great Britain每年因职业性肿瘤死亡的人数估计为8000人，有4000人是因为过去接触过石棉。2009年，2321人死于间皮瘤，数千人死于其他职业肿瘤或疾病，如COPD。

⑵不适。120万人在过去的一年里遭受某种疾病（长期和新发疾病），该疾病可能因其目前或过去所从事的工作所导致或加剧其恶化。50万人为新发。75%的新发病例主要为肌肉骨骼失常、紧张、压抑和焦虑。

⑶执法。HSE起诉了551件病例（包括苏格兰检察官起诉的33件病例），地方政府起诉了129件病例（包括苏格兰检察官起诉的5件病例）。所有官方机构下达的执行通知书共计18290件。

⑷伤害。171人在工作中死亡（主要是高空坠落，没有因心理疾病在工作中自杀的案例，有因自身疾病在工作中死亡的案例，但不统计在171人范围内，因认为应与工作无关），死亡率为0.6/百万工人。有11万5379人受到伤害（按照RIDDOR），伤害率为462.1人/百万雇员。根据英国劳工调查（LFS），有20万可报告伤害（缺勤超过3天）发生，伤害率为710/百万工人。两者的统计口径不一样。

⑸工作日损失：共计2640万个工作日损失，平均起来，每例工作相关疾病或工作场所伤害损失为15天。2210万工作日损失是因为工作相关疾病，440万工作日损失是因为工作场所伤

13

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

害。

4.工作场所伤害及健康不适的成本分析（2009～10年度）

根据HSE发布的统计数据显示，与工作场所伤害和健康不适有关的2009～10年度总费用成本约为140亿英镑。这个数字连续3年在下降。其中，工作场所健康不适的社会成本约为85亿英镑，工作场所伤害（包括死亡）的社会成本约为54亿元。多数成本属于财务成本，是可被计算的。如工资等。一定本例的成本反映的是非财务成本，如健康损失、悲伤、疼痛和对此的承受以及家庭影响等。

社会成本按三部分划分：个体及家庭成本为75.94亿英镑，雇主成本为30.59亿英镑，政府成本为32.72亿英镑。

社会成本按社会水平划分：国民生产损失45.97亿英镑，赔偿6.92亿英镑，非财务人工成本76.34亿英镑，生产影响成本1.18亿英镑，健康、康复及健康保险成本7.84亿英镑，行政管理与法律成本1亿英镑。

二、培训体会

（一）进一步突出用人单位的职业健康管理责任

英国通过行政监察、保险导向以及个人信用评价等方式，督促、引导用人单位自觉落实职业健康管理责任，所有的职业健康管理责任由企业主承担，即使在发生严重的工伤事故、职业病危害时，也仅仅是追究企业主的责任。监管部门和监管人员是保证法律落实的执行者，除非有证据表明该监管人员有受贿等明显过错的，不追究其责任。我们应当通过各种方式督促用人单位落实职业健康管理责任，真正把工作重心发在落实用

14

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

人单位主体责任上。

（二）分级监管、科学监管

1.实施分级管理。政府监察员在实施监察时，充分根据行业、企业实际，实行分级管理。既抓住重点，又有效减少行政资源浪费。我们应当针对我国职业病防治工作现状，突出重点行业、重点企业，以职业病危害严重的煤矿等行业以及中小企业为监管重点，督促他们按照《职业病防治法》的要求，加强职业病危害防治工作，提高职业卫生管理水平。

2.实行科学监管。从英国监察员对企业的检查程序上看，给出建议是一个非常重要的执法环节。通过现场检查，依照法律法规条款，对企业职业健康管理存在的不足逐条、逐项给出符合法律法规要求的建议，是企业真正欢迎和支持的。简单、粗暴执法，甚至以罚代管，是企业所不欢迎和不能接受的。我们应当进一步改进监管方式，探索建立行政监管和技术指导并重的监管模式，为用人单位提供更准确、更专业的技术指导。

3.实现精细管理。从英国已发布的各种法律、法规、实施条例和指导意见中可以看出，内容非常详细，并且保持了与其他与职业健康有关法律、法规等条款内容的一致性和连续性，可操作性强。而我国职业健康相关法律标准中，仍存在原则性内容多、具体性规定少的问题；职业健康法规标准缺乏统一性和连续性，不同部门制定的规章标准相互冲突。因此，应当借鉴英国的经验，尽可能制定内容详细、要求明确、指引明确的职业健康法规标准，实行职业健康精细化管理。

（三）发展行业自律和社会中介机构

15

主要对英国健康安全局HSE进行介绍。

中英两国的管理体制不同，英国是小政府、大社会，大量的职业健康工作是由社会组织和中介机构完成。在英国，无论任何一家企业，都能够多渠道、宽范围地从行业组织、社会组织和中介机构等获得各种有关职业健康的技术支持。从我国的职业健康未来的发展趋势上讲，这应该是更为合理，更为科学。通过引导，提升各组织、机构的工作范围、能力及水平，应是今后职业健康工作的一个重点方向。

三、学习生活和外事遵守

团组所有成员在为期21天的培训过程中，都能严格遵守外事培训纪律，认真学习，用心思考，积极讨论，注重形象，圆满完成此次培训工作。

培训中

16