城镇化进程中流动人口问题研究

城镇化进程中流动人口问题研究

编者按：《城镇化进程中流动人口问题研究》调研报告内容祥实，收集提供了许多基础性信息，分析了流动人口的新变化新特征及服务管理中存在的问题，介绍了外地的经验做法，提出了流动人口服务管理必须贯彻一个理念、坚持三个原则、采取六项措施。赵正永书记、娄勤俭省长、省委常委、政法委书记安东分别作出重要批示。现将全文予以刊发，供有关市区、部门及领导参阅。

流动人口问题事关我省经济社会发展大局。按照正永书记批示精神，近期我们深入雁塔、莲湖、渭滨三个区进行了实地调研，召开了公安、计生和街道流动人口座谈会,考察了外省流动人口服务管理的做法和经验。现将情况报告如下。

一、我省流动人口的新变化新特征

近年来，我省工业化和城镇化快速发展，流动人口规模、流向、结构、需求等出现了新变化，主要体现在以下几个方面：

一是流动人口流量流向发生新变化。流动人口数量庞大，遍及全省各地和社会各个角落。据省统计局人口变动抽样调查，2012年末，全省流动人口为398.49万人。据省公安厅统计，截止2013年5月，全省流动人口为315.50万人。数据之所以出现差异，一是统计口径和时间截点不同，统计部门以常住人口为准，公安部门以户籍人口为准；二是我省经济处于上升通道，许多流动人口返乡参与农业产业化经营和县域工业化建设；三是有条件农村居民进城落户；四是前期低生育水平导致目前进入劳动年龄的增量减少；五是相当数量的隐形流动人口和特殊人群难以掌握。从省内流动情况看，跨市流动人口为247.22万人，占流动人口的62%。西安、宝鸡、咸阳三市流动人口占全省的81%。从省际间人口流量看，全省流出到外省人口为151.27万人，主要流向广东、上海、北京、山西、内蒙等省市区。外省流入陕西的为75.38万人，流入较多的五个省是河南、四川、安徽、甘肃和山西。据抽样调查，流动人口平均年龄为25.9岁，男性占52.9%，女性占47.1%，农村居民占91.1%，在流入地连续居住三年以上占41.9%。

二是“80后”新生代农民工成为流动人口主体。据省公安厅统计，到2013年5月，1980年以后出生的流动人口为128.4万人，占总数的40.70%，其中1980—1989年出生的“80后”为85.85万人，占流动人口的27.21%。在“80后”流动人群中，出生在农村、生活在城市者80.54万人，占93.81%，出生、生活均在城市者5.31万人，占6.18%。80%的“第二代”农民工基本不会务农，已不是真正意义上的农民。调研中，“80后”反映的问题主要集中在“三难一偏低一不便”。“三难”是指，子女上学难，教育部门按照户籍所在地划分学籍招录学生，使流动人口在居住地享受义务教育难，期盼政府能出台政策使他们的子女可以就近享受教育；城市落户难，90%以上的流动人口愿意在目前生活的城市落户，但受进城落户政策限制意愿难以实现；享受公租房、廉租房难，91.30%的流动人口希望享受，但由于数量有限，在实际中很难实现。“一偏低”是指工资福利待遇偏低，88.5%的流动人口反映其目前的工资待遇不高，劳动强度较大，希望提高工资福利待遇。“一不便”是指农村合作

医疗与城镇医疗保险存在接转不便，81.92%的流动人口希望和城市居民享受同样的医疗保障。

三是流动人口融入社会困难。流动人口因户籍等诸多障碍，在住房、就业、子女就学、社会保障等方面与城市居民反差很大，缺乏认同感和归属感。调查显示，流动人口中，参与社区卫生、教育活动者占34.9%，社会公益活动的占33.1%，计划生育协会活动的占28%，社区文体活动的占21.4%，仅有9.2%的人参加过选举活动，79%的人租住城乡结合部及城中村，80%的人就业主要集中在批发零售、住宿餐饮、社会服务、建筑、制造五大行业，平均每月收入2146元，平均每周工作6.50天，每天工作9.72小时。特殊人群生活困难多，就业难度大，特别是无家可归、无亲可投、无业可就的“三无人员”，易形成强烈反社会倾向和报复心理。

四是农民工市民化步伐加快。从2010年开始，我省实施有条件农村居民进城落户，到2012年，全省公安机关共办理进城落户219万人，其中2010年办理23万人，2011年办理92万人，2012年办理104万人。2012年，我省户籍人口为3926.22万人，其中城镇居民1456.17万人、农村居民2470.04万人，户籍登记城镇化率达到37.09%。虽然我省城镇化率低于全国平均水平2.58个百分点，但户籍登记城镇化率高出全国2.09个百分点。

二、流动人口服务管理的工作成效和存在问题

我省高度重视流动人口服务管理工作，为了引导人口合理流动，促进经济社会繁荣稳定发展，做了大量富有成效的工作，主要是建全了组织领导机构，制定了一批政策措施，基层的基础建设得到了加强。莲湖区成立了区委、区政府主要领导任组长的试点工作领导小组，搭建了区、街、社区三级工作网络，推行了“以证管人、以业管人、以房管人、以卡管人”工作机制，探索了房屋出租税收征管机制，成立了政府部门、社区流动人口、出租屋服务工作站。雁塔区全面强化基层单元化管理机制，建立基层人口管理组织体系和工作机制，建立实有人口和房屋基础信息库，逐步建立“以房找人”、“查人知住”的人房一致、双向互联的动态管控机制，实现了流动人口管理科学化、规范化和常态化。渭滨区在8个镇街建立了流动人口管理所，在121个社区、村建立了管理站，招聘专职协管员294人，专业信息员359人，形成了覆盖全区、分布均匀的站点网格化服务管理，搭建了三个信息平台，建立了集居住、治安、计划生育等管理功能于一体的“一家采集，多家使用”的信息采集合作机制，实现了“底数清、情况明、信息准、服务好”的流动人口综合管理目标。

目前工作中存在的突出问题：

1、政策体系有待进一步完善。我省关于《进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》提出，实行一元化户籍制度改革，但与户籍挂钩的社会福利、社保等公共服务方面的37项制度并没有进行相应的改革和剥离，造成流动人口与城市户籍人口之间政治、经济和社会地位差距明显。《陕西省流动人口服务管理办法》规定，我省实行流动人口居住证制度，但调研发现，目前除宝鸡、莲湖外，其他市区的居住证均未发放，《办法》规定的持居住证可依法参加居住地社会保险、可与当地居民享受同等计生服务等政策难以落实。《办法》规定流动人口享受政府保障性住房，但实际上连户籍居民都在等待排队，对流动人口来说更是画饼充饥。在免费就业培训上，绝大多数从业者未接受职业培训，接受培训流动人口中，普遍反

映培训效果不明显。《陕西省计划生育条例》明确规定，流动人口计划生育实行双向管理，以流入地管理为主，但由于各地服务管理标准不一，往往是“流出地管不着，流入地管不了”，致使流动人口计划生育成为“盲区”，为部分流动人口超生造成可乘之机。

2、管理体制运行不畅。流动人口的管理是一项综合性、社会性工作，虽然省政府专门成立了农民工工作领导小组以及与之配套的联席会议制度，但从现实情况看，流动人口服务管理仍侧重于文件的上传下达，基本处于各自为政、单打独斗的状态，造成了职能和权限分散，职责界定不清、多头管理，步调不一，有限资源难以发挥整体效应。一些县城、重点镇产业规模不大，吸纳劳动力就地转移能力有限，就业、住房、培训等方面服务得不到保障，导致中小城镇对流动人口缺乏吸引力。

3、共享联动的信息服务管理平台尚未建成。长期以来，作为公共资源的人口信息基本上由各职能部门独自管理。目前，除宝鸡外，全省其他市区还没有做到信息资源共享，公安、民政、劳动、卫生、计划生育等部门均建有各自的流动人口信息库，由于行政管理体制和管理权限不同，有相当一部分信息（特别是基础性信息）是相互交叉的，造成流动人口管理服务的设施资源和信息资源的巨大浪费。在有限的采集费用和建设成本条件下，各部门信息的丰裕度不能保证，使得人口信息既不充分，也未共享。由于缺乏有效沟通、协调与合作，各部门技术优势和资源优势未能得到充分发挥。

4、社会组织发育滞后。香港、深圳社区用人机制多采用向社会组织购买服务，而我省采用的都是增加机构、增加编制的办法，这样不利于社会组织发展。以莲湖区青年路街道办为例，目前共有13个社区，但取得资质的社会工作者仅有1名。虽然我省已面向社会公开招聘社区工作人员，仍难以满足社区工作需求。

5、经费难以保障。按照流动人口以流入地管理为主的原则，流入地要实现对流动人口公共服务均等化，就需要加大财政投入。但由于流动人口底数不清，服务管理经费按照户籍人口基数进行预算，未纳入正常的财政预算支出的范围，加上缺乏制度性规定，各地对流动人口管理的投入主要靠挤占户籍人口经费运作，事权和财权很不对等。一些社区租用办公场所，因为租金原因，需要经常更换地方，造成工作不便。有的社区组织由于经费限制，已难以有效开展工作。

三、外省市服务管理的主要做法和经验

上海、广东、浙江、山东、海南等外来人口数量大的省市，对流动人口服务管理工作做了积极的探索，并形成了一些行之有效的管理办法，值得我们学习和借鉴。

1、健全和创新流动人口服务管理体制机制

山东省设立了省、市、县三级党委、政府流动人口服务管理领导小组，在乡镇（街道）设立了管理中心，在社区、村设立了管理站（点），形成了分工合作、运转高效的服务管理体系。广东省将特大镇升为“镇级市”，不改变行政级别，赋予这些特大镇市级管理权限和发展条件，建成小型城市，提升集聚能力和辐射带动功能，从而提升吸纳流动人口的能力。海南省琼山区通过强化社区工作站建设，把社区划分为若干个管理网格，由社区工作人员、社区民警、计生协管员等执行分片包干制度，深入各自网格辖区开展服务管理工作，形成了“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的良好局面。上海市按每500名流动人口配

备1名协管员的比例，组建了专职的服务管理队伍，制定和完善了工作机制，强化了基层队伍建设。

2、建立信息化综合服务管理平台

广东省通过开发政府外网流动人口管理信息系统与公安内网警综系统数据交换平台，实现了外网受理、内网制证，一次录入、两网共享；研发了居住证密钥管理系统和居住证相片管理系统，实现了居住证统一管理、制证相片全省共享。江西省通过建立省内流动人口信息交换平台，初步实现了省内流动育龄妇女婚育信息的异地查询和实时交换，并通过国家PADIS流动人口子系统交换平台实现了与外省及省内各部门及时收发交换信息，为进一步做好流动人口计生工作提供了信息保障。深圳市通过建立“1+3+N”信息化应用系统，把流动人口的就业登记、居住证申办、居住登记三个信息采集入口合为一体，使流动人口信息与劳动就业和房屋租赁信息挂钩，实现了服务管理工作动态化和精细化。

3、构筑以人为本的服务管理新理念

上海市将职业培训与技能鉴定等服务向农民工等外来人员开放，可以在公共就业服务机构和劳动保障服务网免费获取培训信息，自主选择参加国家职业资格培训和鉴定，合格后可获得国家职业资格证书，为流动人口就业创造了良好环境。宁波市推出了符合企业实际情况和外来务工人员特点，全覆盖、低费率、可选择、能衔接的“五险合一”的外来务工人员社会保险政策，规定用人单位按月缴纳178元，外来务工人员不花钱就可以享受工伤、大病医疗、养老、失业、生育保险等社保政策。浙江省海曙区流动人口子女就读率在2009年就达到了100%，他们同当地孩子一样在公办学校学习，确保了子女就学，享受“同质”教育。青岛市在流动人口聚集的区域设立便民维权服务点，提供免费的人口计生法律法规、优生优育、生殖保健等方面的咨询服务。

4、积极推行居住证制度

上海、浙江、广东等地积极推行居住证制度，把流动人口子女入学、社会保险、考驾照、办理住房手续等功能纳入其中。浙江省通过出台子女就学借读费减免、享受公共医疗、主动上门免费服务等多项居住证优惠政策，引导流动人口及时办理证件。广东省通过新闻媒体、网络、条幅、宣传栏等各种形式进行宣传，同步举办了推行居住证制度主题宣传日活动和居住证首发式，摄制了专题公益广告在电视滚动播出，有效推动了居住证的受理发放。上海市实行居住证积分管理制度，外来人员可申领的居住证分为三类，临时居住证、就业居住证、人才居住证，持有就业居住证和人才居住证的外来人员，可以申办上海市常住户口。

四、加强流动人口服务管理的对策措施

流动人口服务管理必须贯彻一个理念，即“以人为本”理念，坚持三个原则，即农村转移人口有序流动和就地转移相结合的原则，流入地和流出地协作配合以流入地管理为主的原则，服务管理相结合以服务为主的原则，通过采取推行居住证管理制度、创新管理体制、健全参与式管理机制等六项措施，建立以社区为依托，政府与社会共同管理的新模式，为人们自由迁徙、安居乐业创造必要条件和良好环境。

1、加快推行居住证管理制度

彻底改革现行户籍制度，取消非农和农业户口的划分，实行户籍制度一元化，弱化户籍制度，强化居住证管理制度，把户籍与公共服务彻底脱钩。建议今年出台《陕西省居住证管理办法》，大力宣传、统一制作、统一管理，推广使用居住证。拓展居住证的社会应用功能，逐步实现公交服务、社会保障、小额消费、医疗服务、门禁应用等“一证通”，使流动人口尽可能融入所在城市，同等享受市民待遇，增强流动人口的归属感。推进有条件农村居民进城落户，解决好农业转移人口市民化中存在的政策性、体制性问题，重点解决好在城市出生并生活3年以上农村户籍青少年，在城市务工的进城农民，农村籍退伍军人等群体进城落户，带动更多农民安居乐业。

2、创新流动人口服务管理体制

加强流动人口服务管理机构建设，建议统一建立省、市、县区三级政府流动人口服务管理领导小组，明确公安部门牵头，相关部门配合，街道办设立服务管理中心，社区设立服务站。加大人力、物力、财力的投入力度，将流动人口服务管理经费纳入各级财政预算。 构建流动人口社区化服务管理体系，充分发挥社区群众自治组织、其他社会组织和社区公众的作用，形成社区服务管理网络，协助有关部门为包括流动人口在内的社区居民做好各项服务管理工作。学习香港和深圳经验，政府向社会组织购买服务，社会组织聘用社工，一个社区至少配备一名社工人员，每500名流动人口至少配备1名专职协管员。整合基层各种协管力量，组建一支专兼职协管人员、社工和义工相结合的社区工作队伍，实施网格化、精细化服务管理，把社区建成流动人口之家。

计划生育服务管理要统筹城乡发展，工作重心要由过去的农村转向城镇，将流动人口计划生育工作作为稳定低生育水平的关键，加强对流动人口居住地管理，严格控制超生和非法生育行为。

党团组织应当为流动人口提供服务和管理，倾听民意、解决民难，做好群众思想工作，密切党和群众的联系，促进社会管理。

3、引导健全流动人口参与式管理机制

政府应根据流动人口的现状、特征和发展趋势，在充分考虑流动人口各项权益的基础上，制定出相应的政策法规，对具体内容、方式、途径都要有明确规定，从而使流动人口参与式管理走向法制化、制度化轨道。另一方面，引导流动人口组织进行自我管理、自我教育、自我服务，有效弥补政府服务管理的不足，更好保障其合法权益。

4、构建流动人口综合信息服务管理系统

按照“数字陕西·智慧城市”建设计划，依托政府信息平台，打造覆盖全省的信息化、智能化流动人口服务管理平台。建议整合资源，高标准建立具有信息采集、整理传递、分析预测、定期发布等多功能综合服务管理平台。开发居住证密钥管理系统和相片管理系统，实现居住证统一管理、制证相片全省共享。规范街路巷、门楼牌名称，夯实房屋信息码，建立动态流动人口个人信息档案，“流入一个，登记一个，流出一个，取消一个”。强化流动人口信息网络建设，建成省、市、县区到社区，相关部门联动，互联互通、动态管理、信息共享的流动人口综合信息服务管理系统。

5、增强县城和重点镇吸纳流动人口的能力

全方位、立体式发展县域经济，以重点县城建设为主要抓手，以重点镇建设为主战场，进一步扩大重点示范镇范围，推动农民就近就地转移，推进一批县改市，扩大一批镇级市试点，强力推进农业产业化，做实做强工业园区，着力发展二、三产业，提升服务业水平，增强扩大吸纳农村转移人口的功能。加快完善县城、重点镇基础设施和服务功能，吸纳更多流动人口在县城和重点镇创业就业、落户定居。

6、推动流动人口公共服务上台阶上水平

认真落实省政府关于流动人口服务管理的相关法规政策。提高流动人口就业创业能力，大力开展流动人口职业技能培训、引导性培训和创业培训。加大监管力度，依法推进全员劳动合同签定，合理调整最低工资标准，建立正常的工资增长机制，进一步规范企业工资支付制度，推广农民工工资银行卡按月支付制度，杜绝工资拖欠。

将流动人口住房纳入城镇住房保障体系。推广流动人口居住公寓化管理模式；鼓励有条件的用工单位建立配套设施完善的流动人口集体宿舍；结合城中村改造，集中建设一批公租房、廉租房供流动人口居住，改善流动人口居住条件。

完善流动人口子女教育制度。挖掘教育资源，满足流动人口子女流入地义务教育需求，通过义务教育制度和财政拨付的机制改革，推行教育机会均等化，改革高考制度，使高考资格与户籍脱钩，体现教育机会的均等和公平。

继续推进流动人口的社会保障工作。以建筑、采矿等高风险行业和商贸、住宿、餐饮等服务业为重点，推进流动人口参加工伤、医疗保险。健全创业就业、住房保障、社会保障、子女教育、医疗生育、困难救助等六大服务体系，使流动人口个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，让流动人口平等分享改革发展和现代化的成果。

课题组顾问：钱远刚 孙守平 课题组组长：屈志勇

成 员：张玉民 田民孝 宋元梁

石 冰 李靖宇 杨 霖