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第3 7卷第 l 0期2006年 1 0月

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文章编号：01 19 20 )0— O4—0 10—47 (0 6 1 04 3

长江河道采砂管理能力建设综述黄万林(江水利委员会长江河道采砂管理局，长湖北武汉 40 1) 300

摘要：回顾总结了几年来长江河道采砂管理能力建设的实践，分析了存在的问题，出了下步工作的建议。加提

强采砂管理的能力建设，旨在提高采砂管理水平，为达到依法、学、科有序的管理目标提供有力的保障。纵观长江河道采砂管理能力建设现状 .与水利部的要求，与长江河道采砂管理工作所面临的形势，与管理工作的实际需要差距仍然较大，可见长江河道采砂管理能力建设任重道远。 关键词：采砂管理；机构；装备；经费；江河道长文献标识码： A中图分类号： V一3 T 6

为切实加强长江河道采砂管理工作，利部提出了要落实水专门管理机构、职管理人员、专专用执法装备和专项管理经费

采砂的高压严打态势，有力地打击了非法采砂者的嚣张气焰。20 04年以来，长江委和沿江各省市水行政主管部门按照水利部

(四个专门”的要求。几年来，即“ )长江水利委员会和沿江各级水行政主管部门开展了大量卓有成效的工作，四个专门”“的建设已初见成效，为实现长江河道采砂管理目前的有序和可控状

提出的解禁前的 6项准备工作要求，和具备的 4个解禁条件，一方面加强对可采区现场监管；另一方面加大对非法采砂打击力度，逐步开展了可采区解禁工作。目前长江中下游河段 3个可 3采区已经解禁 l, 6个鄂赣省际边界重点河段可采区于 20 05年解禁。

态提供了基本保障。在此，文主要介绍长江委及沿江各地“本四个专门”建设的现状及围绕能力建设所开展的各项工作，分析了能力建设实践中存在的问题，并提出进一步加强能力建设的意见和建议。

通过几年的努力，长江河道采砂管理逐步实现了从无序、乱采滥挖到全面禁采，到逐步解禁，再并处于可控状态的可喜转变，使一度猖獗的非法采砂活动得到了明显遏制，形成了目前较好的有

序管理局面。 《条例》实施后，为了迅速有效地遏制住采砂的混乱局面，针对长江河道采砂管理点多、长、线面广，以及既无装备又无经费的实际状况，水利部、长江委和沿江各级政府都高度重视并给予了大力支持，四个专门”使“建设日渐完善并逐步走上了规范化轨道。20 03年 2,月水利部在南京组织召开了长江河道采砂管理工作会议。张基尧副部长在部署 20 03年长江河道采砂管理要抓好的几项工作中再次强调：落实‘“四个专门’是依法做好，长江河道采砂监督管理工作的基本保障。江苏省南京市江段采砂管理管得好，最主要的一条经验是南京市认真落实了‘四个专门’的要求”。并明确要求对“四个专门”落实情况进行检查验收。几年来，水利部相继安排了数以千万计的专项资金，用于执法装备的建设。沿江各级水行政主管部门也采取积极措施尽力筹资，配备执法装备。20 02年上半年，国第一个专职管理长江全河道采砂的机构在长江委成立并组建完成；02年 1, 20月第一个专门的地市级采砂管理机构和专职执法队伍在湖北黄冈市成

l基本情况介绍长江河道机械采砂起始于 2 0世纪 7代并逐渐盛行， 0年主要分布在四川、庆、北、西、徽、苏等省、辖市的长江重湖江安江直河段，及 2个地区 ( ) 13县 ( )据不完全统计， 20涉 9市，3市。在 01

年 2月长江中下游干流禁采之前，省水行政主管部门共审批各采砂区 4个， _审批的采砂总量达 530余万吨。由于采砂者肆 4 0无忌惮，采砂量远大于上述数字，一度形成了滥采乱挖的混乱局面，长江干流河势稳定、江河道防洪安全、航安全以及国给长通

民经济和社会发展带来严重影响。特别是行政边界河段，因采砂引起行政区划间的纠纷，尤其是省际间的纠纷日益突出。与之相应的是，当时的采砂管理工作也十分薄弱和混乱：多头①

管理，权责不清；“出多门、②政以罚代管”重收费轻管理；,③缺乏统一的采砂规划，砂处于随意状态；缺乏必要的执法采④人员和装备。国务院 2 0年 1颁布并于 20 01 O月 02年 1 1日起施行了月

《长江河道采砂管理条例》以下简称《 (条例》。《 )条例》的颁布施

行，确定了水行政部门采砂管理的主体地位，为强化长江河道采砂管理提供了法规依据。20年开始，江中下游干流河道实 01长

立；02年底， 20第一个专门的采砂管理执法基地在江苏南京市建成；03年 7, 20月第一个省级长江河道采砂管理局在安徽芜湖正式挂牌；同月，一个县级河道采砂管理局在江西瑞昌市成第立；0 3 8月， 20年长江委在武汉组建了第一支省际边界重点河段采砂执法队伍。目前，长江委和沿江有关省以及绝大多数市、县

行了全线禁采。在 3a多的全线禁采期间，江委与沿江各级 长水行政主管部门通力合作，通过深入一线，明查暗访，及时掌握采砂管理动态；与交通、公安等部门密切合作，始终保持对非法收稿日期：06 8 1 20—0一l

作者简介：黄万林，,江水利委员会长江河道采砂管理局综合处处长，女长高级工程师。

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第1 0期

黄万林：长江河道采砂管理能力建设综述

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都成立了专门管理机构或明确了专职管理部门，建立了专门的执法队伍，配备了一批执法装备。长江委，湖北、安徽、江苏省水利厅以及有关省市的部分市、县还建立了执法基地。 通过几年的努力，长江河道采砂管理能力建设从无人员、无装备、无经费到逐步得到落实并形成一定规模，为长江河道采砂管理奠定了较好的基础。

立了省长江河道管理局。组建了 3支省级采砂管理执法队伍。下属 6市 (区 )1中，地 1县 4市 5县成立了长江河道采砂管理局

(,处)其它明确了负责长江河道采砂管理工作部门，组建了 1 5支执法队伍，有专职执法人员 24人。共 7

江苏省水利厅成立了省长江河道采砂管理局 (和省水政监察总队合署办公 )。南京、镇江、苏州、南通和江阴、家港、张常熟、太仓等市、县也陆续设立了采砂管理机构。江苏省沿江共有 8个水政监察支队、2个水政监察大队、3 2 20多名水政监察员从事禁采执法管理工作。

2围绕能力建设开展的主要工作2 1能力建设前期工作 .长江委长江河道采砂管理局成立之初，就着手编制了 20 01

2 2 2专用执法装备 ..长江委和沿江 6省 ( )除湖南、海外 )中央支持补助市 (上除

年

度长江河道采砂管理基础设施建设项目实施方案，主要内容包括长江委和中下游 4 1省 0艘水政执法船的建设与管理，该项目已于 20年 6月建设完成并通过验收；o2编制了 20年 03 20年 03度长江河道采砂管理基础设施建设项目实施方案，建设的主要内容为：长江委执法基地 4座、执法车 5辆、水政执法艇 4艘、执法船 1;艘沿江 6省(水政执法船 1艘。目前该项目进展顺市) 1利，拟于年底完成；03年， 20编制了(04~20年长江河道采砂 (0 2 08

外，自筹资金均配备了一定量的执法装备，建立了少量的执法基地 (见表 1。详 )表 1长江河道采砂管理主要装备现状,

执法基地/执法船执法车/执法摩托夜视仪、 ( ) 照摄 座 (/艇)艘辆车/辆像机等/部3 2

管理基础设施建议计划》长江河道采砂管理执法船 ( )造，,艇建执法车购置，执法基地建设，执法专用码头建设，自动化实时监控系统建设以及管理和执法需要的监控 (、测)通讯、调查取证和

长四重湖湖江安江上合江川庆北南西徽苏海委省市省省省省省市计

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信息处理系统等设备购置；在此基础上，又相继于 20编制 04年了鄂赣长江边界重点河段雷达监控系统实施方案；05年， 20编制了长江委长江河道采砂执法装备项目建议书和初步设计报告(长江河道采砂管理远程实时监控系统 )主要建设内容为武 即。

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汉监控中心、鄂赣省际边界现场监控站、江西湖口监控站及持证采砂船、执法船、执法车 (上的移动监控系统。目前，艇)该项目 已完成招标和合同签订工作，进入正式组织实施阶段。 为了落实长效管理机制，实现长江河道采砂管理能力建设的制度化、规范化、准化，标长江委组织长江干流沿江有关省、直辖市水行政主管部门开展了长江河道采砂管理能力建设规划编制工作。20 0 6年 3月编制了< - K江河道采砂管理能力建设规划 (07 0 1编制工作大纲》在各省、 20—2 1年),直辖市水行政主管部门提交的规划成果的基础上，长江水利委员会 20 06年 8月汇总编制了《江河道采砂管理能力建设规划报告

( 07 21长 20 0 1年)。》站 H ●¨

2 2 3专项管理经费 ..沿江各地采砂管理经费渠道不一，归纳起来大致有：长①江委管理经费已在中央本级预算列支；四川、②江西、安徽等省9 9

管理经费主要来源于砂石资源费、采砂经营权收入；湖北、③江苏、湖南等省管理经费主要来源于砂石资源费、省财政和水利规费；重庆市管理经费主要为自收自支，费来源全部自筹。④经

2 3项目实施的管理工作 .为了切实加强长江河道采砂管理与执法工作，利部从部水属基建投资中拿出专项资金，于长江河道采砂执法基础设施用建设和执法装备的改善。在项目计划实施中，落实管理机构，配

2 2落实“ .四个专门”建设2 2 1专门管理机构和专职管理人员 . . 20年初，江委成立了长江河道采砂管理局，编 1。 o2长定 8人

套管理办法，强化管理措施，对项目的进度、量及投资进行了质有效的控制，为项目建设的顺利实施奠定了坚实的基础。如

并组建了长江河道采砂管理支队，职执法人员 3人。专 5 四J省与重庆分省 ( )市、 i I市、县三级明确负责长江河道采砂管理工作部门，并组建了水政监察大队，四川执法人员 5人， 3重庆执法人员 5 0人。

20年长江委组织实施的 20年度长江河道采砂基础设施建 02 01设项目，对项目实施方案的拟定、技术设计及主要技术参数和设备的确定、设计单位的选择，承建单位的考察、目招标、项实施的监督管理、验收交接等，做了十分扎实可靠的基础工作，长江使河道采砂管理首批执法监察船得以顺利建造并及时投入使用。 项目开始前，江委专门会同鄂、、、 4省水行政主管部门长赣皖苏成立了项目实施领导小组、工作组和项目实施办公室。在对多家造船厂进行细致的现场考察后，坚持按照“平、公公正、开、公 择优”的原则和“阳光操作”的方法招标选择了建造厂家，并且把

20年， 06湖北省水利厅成立了长江河道采砂管理局。省、 市、县三级共有管理机构 1个， 9其中专职机构 1个，职机构 4 5兼个； ( )专兼职执法队伍 2支， ( ) 0专兼职执法人员 16。 5人

湖南省岳阳市及下属区县明确了负责长江河道采

砂管理工作部门，配备专职工作人员 2,人兼职工作人员 1人。 3 江西省水利厅、九江市明确了负责长江河道采砂管理工作部门。下属县 ( )市中瑞昌市、口县成立了长江河道采砂管理湖局 (,它县明确了负责长江河道采砂管理工作部门。组建站)其了 7支执法队伍。

监察部门、公证部门、闻媒体等单位的监督机制引入到招标工新作的全过程。实施过程中，严格按照“三控制、二管理、一协调” 的要求，赋予监理单位以充分的职责和权力，加强合同执行过程中的动态管理，以强烈的责任意识审查合同条款、规范合同变更、控制项目投资。在执法船投入使用 1a后，江委组织专 长

安徽省水利厅明确了负责长江河道采砂管理工作部门，成

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家、设计部门、造船厂、理部门、监使用部门等对执法船的建造质量和性能进行了现场和最终验收。该项目的实施为以后项目计划的落实提供了诸多有效的参考价值，长江委和沿江各省在总结此次实践经验的基础上，继配套了一批执法装备和基础设相施。

() 3长江河道采砂管理点多面广，执法装备数量严重不足， 地区间装备配置不平衡，异悬殊。主要表现为：缺少装备差①设施建设规划和年度实施计划；缺少科学规范的装备标准；② ③缺少装备设施建没投入的正常渠道；对此工作认识不足，④没有引起重视。

2 4课题研究与探讨 .20年，江委组织相关力量就长江河道采砂管理“个 04长四

() 4沿江各省市财政预算中没有采砂管理支出的专门项目，现有经费来源渠道水资源费、道堤防占用补偿费和水工程河水费由于也没有采砂管理经费支出项目，人为决定因素大，在各级财政部门预算的编制、审核、确定和执行中极易被调减和挤

专门”建设课题进行了研究，“对四个专门”的内涵、形式和目标

进行了有益的研究和探讨。研究认为：应规范设置管理机①构、建立执法队伍。在明确各级机构和执法队伍的职责及设置

占。有关管理经费未纳入正常的预算体系，采砂经营权费管理尚无办法。

原则前提下，导并督促沿江各级水行政主管部门理顺管理体指制，根据管理任务的轻重，对机构和执法

队伍实行定编定员，定岗定责。②应统一执法装备配备。按照采砂管理工作要求基本统一执法装备内容，执法装备配备原则，数量及相关标准。③应理顺管理经费关系。长江委采砂管理经费已列入了中央本级项目支出预算；沿江省( )市的采砂管理经费来源省 ( )市同级财政预算，加强罚没款的使用管理，格执行“严收支两条线”的管理

4下一步工作与具体建议()加强长江河道采砂管理能力建设， 1必须针对当前采砂

管理的实际需要统筹规划，在规划的指导下编制年度实施计并划，因此，抓紧报批长江河道采砂管理能力建设规划报告，同时， 在全面规划的基础上，按照突出重点，分期实施的原则加快实施计划，以满足管理的实际需要十分必要和紧迫。 ( )长江河道采砂管理是一项公益性的事业， 2专项经费实行预算编制管理。长江委已在中央本级预算中列支，江省沿 ( )市各级水行政主管部门的专项经费，建议中央明确由同级财政列入“水利行业管理”款的“河道采砂管理”支出，项以保证经费来源并及时到位，各级水行政主管部门及所属采砂管理机构要科学编制预算，确保工作的正常运转。各级财政应加大对采砂管理的支持力度，积极争取经费落实渠道，杜绝挤占、挪用专项经费。采砂管理实行专款专用，对采砂管理砂石资源费的征收和非法采砂的罚没款项严格遵循“收支两条线”的原则管理。 长江河道采砂管理能力建设执法装备建设投资非常大，建

办法。执法装备经费执行基本建设报批程序。

25探索先进管理手段 .20 04年初，水利部、长江委提出并探索建设“长江河道采砂管理远程可视化实时监控系统”该系统主要思路和预期的目，

标：采用新技术装备，①强化监控手段。对重点河段采砂行为实行远程、实时、可视化监控。②强化采砂过程监管。③提高执法快速响应能力。同时在监管和执法过程中，异地同步可视化指挥调度，速指挥执法行动，快提高执法效率，该项目正在组织实施。安徽长江河道采砂管理已建立一套基于 3 s技术的可视化实时动态监控系统，应用于采砂现场监管工作。

3能力建设存在的主要问题尽管长江河道采砂管理工作取得了明显成效，力建设得能到了初步加强，但成果还十分脆弱，能力建

设仍存在不足急待研究和解决。

议中央设立专项，建立“中央投入为主，地方配套为辅”的建设机制，加大投入，分期实施，逐步建设到位，以满足实际管理需要。 执法装备建设应按照中央和省( )关规定，行基本建设项市有实目报批制度。 ( )为了有效打击非法采砂，证执法队员的人身安全， 3保增强依法行政的威慑力，建议执法时统一着装。 ()抓紧配套法规制度的研究。按照《 4条例》《、公务员法》 研究采砂管理机构的设置和执法队员身份问题；研究水行政执法队伍上下级、沿江上下游以及与公安、航道、海事行业间运行、 协助、协调机制；中央、、、省市县各级财政共同负担的采砂管理经费保障机制以及采砂管理执法装备的科学配置；采砂经营权费的使用办法等。(辑：凤超 )编赵

( )机构设置不规范，能不统一，行机制不畅，利于 1职运不

长江河道采砂管理工作的深入开展。沿江有的市县尚没有设置管理机构；的属临时机构，有包括政府成立的机构，未经编制部门批复；已经成立的机构名称不统一。 ( )各级长江采砂管理执法人员配备严重不足。长江采砂 2管理执法人员的政策法规水平、业务素质参差不齐，人才资源结

构不尽合理，复合型人才缺乏，法律专业人才匮乏，队伍人员的结构和职数已经难以满足需要，能适应长江河道采砂的长效不管理形势。

简讯

长江委召开《江河道采砂管理能力建设规划 (07~2 1长 20 0 ) 1年报告》审查会20 06年 9月 7日上午，长江水利委员会在汉召开《江河道长建设标准以及如何符合当前建设节约型社会的要求等方面做了 重要指示，与会专家对长江河道采砂管理局提交的《划报告》规 进行了认真研究、论，后王新才局长作了总结。长江河道采讨最砂管理局将按审查意见对报告进行修改完善后尽快上报水利部。 (江)长

采砂管理能力建设规划(0r~21年 )告》以下简称《 2c 0 1报 7 (规划报告》审查会，江委副主任魏山忠出席会议并讲话， )长会议由规划计划局局长王新才主持。

会上，山忠副主任就《魏规划报告》的编制原则、导思想、指