民办非企业单位_现状_问题及发展(3)

民办非企业单位_现状_问题及发展

从总体看,《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规是粗线条的(也可以说不成熟的)。同时,现实中民办非企业单位的相关制度是由一系列不统一、不连续、出自不同决策部门、包含不同立法层次的规定构成。由此导致的问题一是制度本身不成熟,二是一些制度规定存在诸多矛盾之处。

第一,从举办主体看。立法允许除国家机关以外的公共机构利用非国有资产举办民办非企业单位。在这些公共机构中,事业单位的资产及收益是国有资产,国有独资企业的资产及收益也归属国有;国有独资企业的公益金,虽属职工所有,但应用于职工保障,由于民非企业单位原则上是非营利性的,不能分红,因而公益金不可用于举办民办非企业单位。因此,作为公立机构的事业单位和国有独资企业是否具备举办民办非企业单位的主体资格是值得疑问的,至少其独立举办的可能性不存在(按规定国有资产不得超过民非企业单位资产的三分之一)。

第二,利用非国有资产举办。《(需要说明),因此,民办非企业单位并非完全利用非国有资产举办。另外,《民办教育促进法》及其实施条例规定:国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校;国家财政性经费是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金,国家财政性经费仅仅是国有资产的一部分,假如社会组织或者个人利用非国家财政性经费之外的国有资产举办民办学校,其资产可以全部属于国有资产,这类民办非企业单位与事业单位在资产方面并无区别。

第三,从不以营利为目的看。《民办教育促进法》规定:出资人举办民办教育机构可以取得合理回报,具体规定是首先出资人必须提出并在办学章程中明确要求取得合理回报,其次民办学校在每个会计年度结束时有办学结余,然后可以根据有关规定按一定比例取得回报。资源提供者可以取得合理回报虽然目前仅限于民办教育机构,并不普遍适用所有民办非企业单位,但由于教育机构占到了全部民办非企业单位的半数左右,由此产生的冲击相当强烈。第四,从出资者不享有所有权看。一是民办非企业单位的个体型、合伙型(占到全部民办非企业单位半数左右)无法实现资产的转移,出资人自有资产与民办非企业单位的资产无法分离,因而,出资者无法不享有所有权。二是出资人举办民办教育机构可以取得合理回报,回报的基础是收益权,而收益权是所有权的核心权利,甚至在极端意义上可以认为所有权实际就是收益权。因此,出资者不享有所有权这一非营利组织基本原则首先被我们自己制定的制度“损坏”了。

如果现有制度既不能保证“民办”,又不能保证“非企业”,那么,制度本身与制度要达到的目标是存在差距的。民办非企业单位依据上述制度运行形成良好的治理进而达到良好的发展是极其困难的。因此,制度问题是制约民办

非企业单位发展最直接、最深层次的原因。

三、民办非企业单位发展的政策建议

民办非企业单位是中国特有的组织,正式确立至今不过10年,完善制度是紧迫必须的,也是任重道远的。但制度本身不是目的,完善制度是为了更好地治理与更好地发展。因此,应从我国经济社会发展与民办非企业单位发展的实

际情况出发,沿着有利于公共事业、非营利组织发展两条线索,按照中央提出的“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”原则,以培育为主要政策基调,以“民办”、“非企业”两大主题为重点进行制度调整与再设计。

“民办”,包含政、公共部门体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。社会转型促使公共事业服务由国家包办转向由公共部门、市场、社会组织(特别是与事业单位职能相近并存在体制渊源的民办非企业单位)共同供给。在三元社会结构下,三类组织并存、三种机制协调运行是我国公共事业改革与发展的趋势,其中政府主要承担基本公益性事业服务,市场主要承担私人物品性质的事业服务,非营利组织主要承担准公益物品性质的事业服务。因此,公共事业体制转型要求调整集管事业、办事业、养事业于一身的政府事业职能,实行管办分离,政府由办事业向管事业转变、由管手下(事业单位)向管天下转变:一方面通过举办事业单位等机构以直接生产、直接服务方式提供基本事业服务;另一方面引导、鼓励、规范社会力量进入社会事业,特别是按照“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”要求,坚持培育发展和管理监督并重,既为民办非企业单位留下发展的职能空间,又逐步完善有利于健康成长的政策体系,通过留下发展空间及良好的制度供给推进民办非企业单位健康发展。

21严格约束公共部门介入

立法明确了国家机关不可以举办民办非企业单位,这还不够,应进一步限制公共部门作为举办主体、限制国有资产作为初始资产。按照国际通行的划分,我国包括政府机关、事业单位、国有企业均属于公共部门。民办强调的是民间力量举办、强调非政府性,而公共机构不管属于何类,均应执行政府职能。因此,如果社会公共事业需要扩大并需要政府提供,政府应通过举办事业单位等公共机构直接生产或向社会购买的方式提供公共事业服务,并无必要通过举办或参与举办民办非企业单位方式提供公共事业服务。另外,国有资产进入非营利机构不拥有所有权、不享有收益,而如果要求所有权、要求收益势必同非营利组织的性质相悖。不享有收益、不享有所有权,利用国有资产举办相当于捐赠(白送),在国家经济实力有限情况下,

白送既没有意

2008年第9期　总第279期

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