全国农业和农村经济发展十二五规划

全国农业和农村经济发展

第十二个五年规划

农业部

目 录

第一章 把握形势，顺应发展新要求 ...................................................... 1

一、发展成就与经验 .................................... 1

二、发展机遇与挑战 .................................... 5

第二章 转变方式，确立发展新思路 .................................................... 7

一、指导思想 ......................................... 7

二、基本原则 ......................................... 7

三、发展目标 ......................................... 9

第三章 明确任务，推动发展新跨越 .................................................... 12

一、巩固提高粮食综合生产能力 ......................... 12

二、大幅提升农业科学技术和物质装备水平 ............... 13

三、调整优化农业和农村经济结构 ....................... 15

四、努力促进农民持续较快增收 ......................... 17

五、大力发展农业农村公共服务 ......................... 19

六、完善和创新农业农村发展体制机制 ................... 21

七、加强农村生态环境保护 ............................. 22

第四章 优化布局，构建发展新格局 .................................................... 24

一、构建农业战略格局 ................................. 25

（一）东北平原主产区 .................................. 25

（二）黄淮海平原主产区 ................................ 25

（三）长江流域主产区 .................................. 25

（四）汾渭平原主产区 .................................. 26

（五）河套灌区主产区 .................................. 26

（六）华南主产区 ...................................... 26

（七）甘肃新疆主产区 .................................. 26

二、优化农业产业布局 ................................. 29

（一）种植业 .......................................... 29

（二）畜牧业 .......................................... 31

（三）渔业 ............................................ 32

（四）农产品加工业 .................................... 34

（五）农垦经济 ........................................ 35

第五章 加强建设，提升发展新水平 .................................................... 36

一、大规模开展高标准农田建设 .......................... 36

二、切实加强“菜篮子”产品供应能力建设 ................ 36

三、大力推进现代农业公共服务能力建设 .................. 37

四、加快推动草原等农业生态建设 ........................ 39

五、着力强化农产品加工能力建设 ........................ 40

六、积极促进农村废弃物资源化利用 ...................... 41

第六章 强化措施，开创发展新局面 .................................................... 42

一、强化多元投入 ..................................... 42

二、加大农业补贴补助力度 ............................. 42

三、完善农业奖补机制 ................................. 43

四、加强农村金融服务 ................................. 43

五、改善农产品市场调控 ............................... 44

六、提高农业对外开放水平 ............................. 44

七、深化改革创新 ..................................... 45

八、强化法制保障 ..................................... 45

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，

是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是

加快推进农业现代化、建设社会主义新农村的重要时期。为

充分发挥规划引领作用，推动农业和农村经济保持平稳较快

发展，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

有关农业和农村经济发展的总体部署和要求，制定《全国农

业和农村经济发展第十二个五年规划》。

第一章 把握形势，顺应发展新要求

一、发展成就与经验

“十一五”以来，中央坚持把“三农”工作作为全党工

作的重中之重，不断完善强农惠农政策，加大“三农”投入

力度，在各级各部门和亿万农民群众的共同努力下，农业和

农村经济克服严重自然灾害和国际金融危机等影响，实现了

持续稳定发展，完成了“十一五”规划确定的主要目标和任

务。粮食连年增产，总产连续4年保持在5亿吨以上，粮食

综合生产能力稳步迈上了万亿斤新台阶。“菜篮子”产品供应

充足，满足了市场多样化需求。农民收入较快增长，先后跨

越4千元、5千元大关，年均实际增长8.9%，增速超过“七

五”以来各个时期。农业物质技术装备条件明显改善，农业

科技进步贡献率和农作物耕种收综合机械化水平均达到

52%，分别增长4个和16个百分点，标志着科技已成为我国

农业发展的主要推动力量，农业生产方式正由千百年来人力

畜力为主转入以机械作业为主的新阶段。农业农村改革开放

取得新成就，农村土地承包关系继续保持稳定，土地流转平

稳有序，家庭农（牧）场、种粮大户不断涌现，农民专业合

作社达到37万多家，农业产业化经营组织达到25万个，新

型农业生产经营主体逐步发展壮大；农产品进出口贸易额突

破1000亿美元，我国已成为世界上第三大农产品贸易国。

农村二三产业快速发展，农产品加工业产值与农业总产值之

比提高到1.7：1；乡镇企业增加值超过11万亿元，年均增

长12.9%；休闲农业年接待游客超过4亿人次，营业收入超

过1200亿元；农林牧渔服务业总产值超过2300亿元，比2005

年增长110%以上。社会主义新农村建设开创新局面，农村

基础设施和教育、卫生、文化、社会保障等社会事业加快发

展，村容村貌明显改观，涌现了一大批示范典型。农业和农

村经济发展取得的巨大成就，为我国成功应对各种困难和风

险，保持经济社会平稳较快发展奠定了坚实基础。

“十一五”是极不平凡的五年，是现代农业加快发展、

新农村建设扎实推进的五年。实践表明，要保持农业和农村

经济又好又快发展，必须深入贯彻落实科学发展观，全面落

实“重中之重”战略思想，完善强农惠农政策，健全农业支

持保护体系；必须坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，

切实加强农业基础设施和装备建设，不断提高农业综合生产

能力和抗风险能力；必须坚持强化农业科技创新和推广服

务，切实增强农业科技支撑能力，推动农业和农村经济发展

方式转变；必须坚持和完善农村基本经营制度，推动农业生

产经营体制机制创新，不断增强农业和农村经济发展活力；

必须坚持统筹城乡发展方略，深入推进社会主义新农村建

设，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局。

专栏 1类别

“十一五”农业和农村经济发展主要成就一览表指标 2005 年 15.64 4.84 571 3077 9452 6939 2438 2865 4420 94.3 33.7 1.1 5.05 1358.65 8.25 0.45 48 36 6.8 2010 年 16.48 5.46 596 3230 12008 7925 2765 3780 5373 94.8 30 1.7 11.2 3381 8.98 0.5 52 52 9.2 37.9 2900 13.6 8700 12 22420 25 10700 33 40497 [4500] 3255 5919 8.9 13 4.23 [21] 年均增长(%) 1.05 2.44 0.86 0.98 4.9 2.69 2.55 5.7 3.98 [0.5] [-3.7] [0.6] 12.9 20 1.71 [0.05] [4] [16] 6.23

粮食播种面积(亿亩) 粮食总产量(亿吨) 棉花总产量(万吨) 农 产 品 供 给 肉类总产量(万吨) 禽蛋总产量(万吨) 奶类总产量(万吨) 水产品总产量(万吨) 农产品质量安全例行监测总体合格率(%) 畜牧业占农业总产值比重(%) 农业 产业 结构 农业 物质 技术 装备 条件 农业 组织 方式 农村生态 农业产 值与农 民收入 乡镇企业增加值(万亿元) 农垦生产总值(亿元) 有效灌溉面积(亿亩) 农业灌溉用水有效利用系数 农业科技进步贡献率(%) 农作物耕种收综合机械化水平(%) 农机总动力(亿千瓦) 农民专业合作社数(万家) 实有入社农户(万户) 农业产业化经营组织(万个) 带动农户数(万户) 适宜农户沼气普及率(%) 农林牧渔业增加值(亿元) 转移农业劳动力(万人) 农村居民人均纯收入(元) 农产品加工业产值与农业总产值比 油料总产量(万吨) 糖料总产量(万吨)

注：带[]的为五年累计数，增长速度按可比价格计算。

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二、发展机遇与挑战

“十二五”时期，世情、国情、农情将继续发生深刻变

化，我国农业和农村经济发展仍然处于可以大有作为的重要

战略机遇期，同时也面临着诸多风险挑战。

党中央、国务院高度重视“三农”工作，把发展现代农

业作为加快转变经济发展方式的重大任务，把同步推进工业

化、城镇化和农业现代化作为政策导向，把统筹城乡发展作

为全面建设小康社会的根本要求，全社会关心农民、支持农

业、关注农村的氛围更加浓厚，农业和农村经济发展的环境

条件更加有利。一是我国已进入以工补农、以城带乡的发展

阶段，2010年国内生产总值超过39万亿元，财政收入突破

8万亿元，综合国力和财政实力不断增强，强农惠农力度将

持续加大。二是我国工业化已进入中期阶段，“十二五”时

期城镇化率将超过50%，对农业和农村经济发展的拉动作用

将更加明显。三是经济结构战略性调整不断深化，扩大内需

战略全面实施，城乡居民消费结构加快升级，农业和农村经

济发展的空间将更加广阔。四是农村改革深入推进，体制机

制不断完善，农业和农村经济发展的制度基础更加坚实，发

展活力将进一步增强。

但是，我国农业现代化滞后于工业化、城镇化的问题相

当突出，农村发展滞后、城乡发展不协调越来越成为我国现

代化建设的关键制约。一是农业发展的基础尚不稳固。农业

基础设施薄弱、物质装备水平不高、科技自主创新能力不强、

公共服务和社会化服务滞后、组织化程度较低等问题突出，

在资源短缺与环境约束加剧、农产品需求刚性增长、国内外

传导联动和相互影响日益加深的背景下，保障农产品供求总

量平衡、结构平衡、质量安全和生态安全的压力增大。二是

农村生产要素流失严重。在工业化、城镇化快速发展中存在

着耕地占多补少、占优补劣和非农化、非粮化现象；随着农

村劳动力大量转移，农村劳动力已进入总量过剩与结构性短

缺并存阶段，关键农时缺人手、现代农业发展缺人才、新农

村建设缺人力问题凸显；农村资金外流、金融服务供给不足

问题依然突出，加快建立城乡要素平等交换和合理补偿机制

的要求更加迫切。三是促进农民持续较快增收难度增大。农

业生产进入高成本阶段，金融危机后农民外出务工增速放

缓，城乡居民收入差距扩大的趋势尚未遏制，缩小城乡差距

任务艰巨。

站在新的历史起点上，继续保持农业和农村经济发展的

好形势，必须抓住难得的历史机遇，创新发展思路，转变发

展方式，突出发展重点，破解发展难题，提高发展质量，更

加奋发有为地发展现代农业、推进社会主义新农村建设。

第二章 转变方式，确立发展新思路

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯

彻落实科学发展观，坚持统筹城乡发展方略，按照在工业化、

城镇化深入发展中同步推进农业现代化的总体要求，以转变

农业发展方式为主线，以确保国家粮食安全和农民持续较快

增收为目标，以加快现代农业发展和社会主义新农村建设为

主要任务，着力强化政策、科技、设施装备、人才和体制支

撑，提高农业现代化水平，夯实农业和农村经济发展基础，

建设农民幸福生活的美好家园，为经济社会平稳较快发展和

全面建设小康社会奠定坚实基础。

二、基本原则

（一）坚持把保障粮食等主要农产品有效供给作为首要

任务。解决好13亿人口吃饭问题始终是治国安邦的头等大

事，必须把确保国家粮食安全放在农业和农村经济发展的首

位，坚持立足国内保障基本自给的方针，深化农业结构战略

性调整，加快完善现代农业产业体系，大力提高农业综合生

产能力和农产品质量安全水平，满足国内消费需求。

（二）坚持把加快推进农业现代化作为主攻方向。在工

业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化是“十二五”

时期的一项重大任务，必须按照高产、优质、高效、生态、

安全的要求，加快转变农业发展方式，深入实施科教兴农和

人才强农战略，强化基础设施和物质装备条件建设，促进农

业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，提高农业综

合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。

（三）坚持把改善农村民生作为出发点和落脚点。增加

农民收入，改善农村民生，事关社会主义新农村建设和全面

建设小康社会全局，必须加大强农惠农力度，优化种养结构，

拓展农业功能，发展农村二三产业，促进农民转移就业，拓

宽农民增收渠道，加快改善农村生产生活条件，确保亿万农

民共享改革发展成果。

（四）坚持把推进农村改革创新作为强大动力。农村改

革创新是解放和发展农村生产力、调动农民生产积极性的动

力源泉，必须继续深化农村改革，坚持和完善农村基本经营

制度，强化农村土地管理，完善城乡平等要素交换关系，改

善农村金融服务，深化农村集体产权制度改革，创新体制机

制，不断增强农业和农村经济发展活力。

（五）坚持把加强宏观调控作为重要手段。加强宏观调

控是实现农产品有效供给和促进物价稳定的重要保障，必须

充分发挥市场对资源配置基础作用，加强农产品市场监测预

警，增强短缺农产品供给能力，完善贸易调控和产业准入政

策，防止农产品价格剧烈波动，促进农业和农村经济健康稳

定发展。

三、发展目标

“十二五”时期农业和农村经济发展的总体目标是：粮食等主要农产品综合生产能力稳步提高，现代农业建设取得明显进展；农民收入大幅提高，农民生活更加殷实；新农村建设取得显著成效，城乡发展更加协调。具体发展指标为：

——农产品供给能力。粮食播种面积稳定在16亿亩以上，综合生产能力达到5.4亿吨以上；棉花、糖料总产量分别达到700万吨和14000万吨以上，油料总产量达到3500万吨；蔬菜、水果等产品供应稳定增加；肉类、禽蛋、奶类、水产品总产量分别达到8500万吨、2900万吨、5000万吨、6000万吨以上；标准化生产普及率明显提高，农产品质量安全水平稳步提升，农产品质量安全例行监测总体合格率达到96%以上。

——农业农村产业结构。畜牧业和渔业产值占农业总产值的比重分别达到36%和10%；农产品加工业产值与农业总产值比达到2.2:1；乡镇企业增加值年均增长10%；农垦生产总值年均增长9%；农业的观光休闲、文化传承等功能进一步拓展，农业农村服务业快速发展。

——农业物质技术装备水平。旱涝保收高标准农田比重持续提高，新增农田有效灌溉面积4000万亩，农业灌溉用水有效利用系数达到0.53；农业机械总动力达到10亿千瓦，农作物耕种收综合机械化水平达到60%左右；农村实用人才

总量达到1300万人，农民科学文化素质进一步提高；农业科技进步贡献率超过55%。

——农业生产经营组织方式。现代农业经营主体不断壮大，农民专业合作社健康成长，多种形式的适度规模经营稳步发展，农业产业化组织带动农户数达到1.3亿户，存栏100头以上奶牛规模化养殖比重超过38%，出栏500头以上生猪规模化养殖比重达到50%。

——农业效益与农民收入水平。农林牧渔业增加值年均增长5%左右；累计转移农业劳动力4000万人；农村居民人均纯收入年均增长7%以上，贫困人口明显减少。

——农业资源利用与生态环境保护。化肥、农药的利用水平明显提高，农作物秸秆综合利用率力争达到80%以上，适宜农户沼气普及率达到50%以上；草原退化得到有效遏制；水生生物资源养护水平显著提高，累计放流各类水生生物苗种1500亿尾。

——农村基础设施与公共服务。农村水电路气房等基础设施建设不断加强，科教、文化、卫生、体育全面发展，社会保障体系更加健全。

专栏 2 “十二五”时期农业和农村经济发展的主要指标类别 指标 粮食播种面积(亿亩) 粮食综合生产能力(亿吨) 棉花总产量(万吨) 油料总产量(万吨) 农产品供 给能力 糖料总产量(万吨) 肉类总产量(万吨) 禽蛋总产量(万吨) 奶类总产量(万吨) 水产品总产量(万吨) 农产品质量安全例行

监测总体合格率(%) 畜牧业产值占农业总产值比重(%) 农业农村 产业结构 渔业产值占农业总产值比重(%) 农产品加工业产值与农业总产值比 乡镇企业增加值年均增长率(%) 农垦生产总值年均增长率(%) 农业科技进步贡献率(%) 农业机械总动力(亿千瓦) 农业物质 技术装备 条件 农作物耕种收综合机械化水平(%) 新增农田有效灌溉面积(亿亩) 农业灌溉用水有效利用系数 农村实用人才总量(万人) 农业生产 经营组织 方式 农业效益 与农民收 入 农业资源 利用和环 境保护 农业产业化经营组织带动农户数(亿户) 奶牛规模化养殖比重 (年存栏 100 头以上) (%) 生猪规模化养殖比重 (年出栏 500 头以上) (%) 农林牧渔业增加值年均增长率 转移农业劳动力(万人) 农村居民人均纯收入(元) 农作物秸秆综合利用率(%) 适宜农户沼气普及率(%) 累计放流各类水生生物苗种(亿尾) 5919 69* 33 289 >8310 >80 >50 0.5 820 1.07 28 35 0.53 1300 1.3 >38 50 52 9.2 52 >55 10 60 2010 年 16.48 >5.0 596 3230 12008 7925 2765 3780 5373 94.8 30 9.3 1.7 2015 年 >16.0 >5.4 >700 3500 >14000 8500 2900 5000 >6000 >96 36 10 2.2 >3.27 1.62 >3.12 1.41 0.96 5.75 >2.23 >[1.2] [6] [0.7] [0.5] 10 9 > [3] 1.68 [8] [0.4] [0.03] 6.8 3.97 > [10] [15] 5 [4000] >7 >[11] >[17] [1500] 年均增长 (%)

注：带[]为五年累计数;带*为 2009 年数;820 万农村实用人才总量为 2008 年底数；农村 居民人均纯收入绝对数按 2010 年价格计算，增长速度按可比价格计算。11

第三章 明确任务，推动发展新跨越

“十二五”期间，着力从七个主要方面入手，转变农业发展方式，加快发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设。

一、巩固提高粮食综合生产能力

按照稳定面积、优化结构、建设主产区、提高单产的思路，进一步加强粮食生产能力建设，确保95%以上的自给率。

（一）稳定粮食播种面积。切实保护耕地特别是基本农田，不断优化耕地利用结构，统筹粮食和经济作物发展，保证粮食播种面积稳定在16亿亩以上。完善粮食生产扶持政策，充分调动农民种粮积极性。加快耕作制度改革，合理提高复种指数，开发利用冬闲田，积极治理盐碱地，继续推进水稻“单改双”，充分挖掘耕地利用潜力。

（二）优化粮食品种结构。适应市场需求变化，以“旱改水”、“籼改粳”、“滩改田”等为主要途径，扩大优质粳稻生产。大力发展优质专用小麦品种，扩大优质强筋小麦生产。培育耐密植、抗倒伏、抗病虫、低水分的玉米新品种，扩大饲用等专用玉米生产。积极发展高油、高产、多抗大豆新品种，稳定大豆自给率。扩大脱毒马铃薯种薯供给能力，满足市场消费、加工和农民增收的需要。

（三）加强主产区建设。推动项目、资金、科技等进一

步向主产区倾斜，实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和粮食调出量大的核心产区，重点加强13个粮食主产省、产量超过100亿斤的产粮大市、产量超过10亿斤的产粮大县生产能力建设。完善粮食主产区投入和利益补偿机制，调动主产区发展粮食生产积极性。

（四）提高单产水平。加强耕地质量建设，提升基础产出能力。加快研发一批适应现代农业机械化作业需要、具有重大突破意义的新品种，不断扩大应用面积。大规模整建制开展高产创建，集成优良品种和先进实用技术，强化行政与技术结合、科研与推广结合、规模化经营与专业化服务结合，促进全过程规范化、标准化、机械化种植，推动粮食生产不断跨上新台阶。

二、大幅提升农业科学技术和物质装备水平

（一）强化农业科技创新与人才培养。大力推进农业科技自主创新，强化农业科技基础条件建设，完善农业科技创新体系和现代农业产业技术体系，继续实施转基因生物新品种培育重大专项。着力提高农作物种业核心竞争力，构建以产业为主导、企业为主体、基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代农作物种业体系。继续实施农业行业科研专项，加强节本增效及应对灾害等方面重大技术研发。完善农业科技评价机制，激发农业科技创新活力。深化基层农业技