进一步调整和优化我国公共财政支出结构几点思考

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

浅谈按照全面落实科学发展观

和构建和谐社会的要求

进一步调整和优化我国公共财政支出结构几点思考

林志军

美国经济学家马斯格雷夫（R.A.Musgrave）和罗斯托（W.W.Rosetow）提出的财政支出结构发展模型认为，财政支出与经济发展有着密切的相关性，公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系，在市场经济发展的不同阶段，政府公共财政支出政策会有不同的侧重点，公共财政支出结构也会有不同的变化，并呈现如下规律性的趋势：经济性支出占全部财政支出的比重将逐步下降，社会服务性支出比重逐步上升；在经济性支出的内部，基础设施投资的比重将从较高水平逐步下降，经济发展初级阶段的公共投资比重最大，经济发展中期阶段后会有一定程度的下降；在社会服务性支出内部，转移支付的比重将会经历一个逐步提高的过程。

当前我国正处于全面建设小康社会目标的关键发展阶段，经济社会发展过程中仍然存在一些突出的问题：经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难。为了实现人均国内生产总值到二0二0年比二000年翻两番的奋斗目标，需要我们在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，统筹城乡发展、区域发展、

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，努力实现经济又好又快发展。党的十七大报告明确指出“促进国民经济又好又快发展，实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。要大力推进经济结构战略性调整，更加注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力。要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。 要深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。财政政策作为宏观调控体系中重大的政策之一，应当服从服务于我国实现小康社会发展阶段这一总体目标。而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策，是政府实现其职能的基本经济手段，体现政府的意志和政策，不同的支出规模和结构，会产生完全不同的政策效果。在构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会背景下，公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展和政府构建社会主义和谐社会的能力。

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

一、公共财政是构建和谐社会的物质基础，起着重要的支撑作用，体现着执政能力建设的成效

1.公共财政适应构建和谐社会的客观要求。通过建立公共财政体制，把公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，充分发挥公共财政在缩小收入差距、保障社会公平、促进经济协调发展等方面的职能作用，保障和推进经济社会全面、协调和可持续发展。

2.公共财政推动社会主义和谐社会建设。公共财政所履行的收入和资源配置职能是以政府与市场活动边界的准确界定为前提的分配。市场机制无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上必须介入。因此，公共财政主要致力于解决资源过度开发、自然环境不断恶化、贫富两极分化等问题，在解决市场失灵的同时防止行政失效。公共财政所追求的是社会全面、协调的发展，是以满足社会公共需要和社会公共利益为宗旨，促进经济、社会和人的全面发展。

3.公共财政为构建和谐社会提供制度保障。首先，健全公共财政制度是财政部门的职责所在；其次，改革收入分配制度和健全社会保障制度，是公共财政直接参与的重要内容；最后，完善民主权利保障制度、健全法律制度以及完善司法体制机制，需要公共财政发挥保障作用。由此可见，通过公共财政而建立起的制度性保障，是构建社会主义和谐社会的基础。

二、当前我国公共财政支出存在的突出问题

2008年，中国财政收入61330.35亿元，比2007年增长了19.5%，

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

财政收入大幅度增加，构筑了实现全面建设小康社会的重要物质基础。与此同时，“十一五”期间经济社会发展要切实转入全面协调可持续发展轨道，也向财政工作提出了适应社会主义市场经济发展和公共财政的需要，优化支出结构，用好财政资金，进一步发挥好宏观调控作用的要求。

从财政体制上看，虽然中央对地方、省级对县乡基层的调控实力增强了，但调控效果不理想，调控能力有待提高。从18个省（自治区、直辖市）财政状况处于中等水平的48个市及其所属108个县来看。结果表明，分税制财政体制改革在增强中央财政宏观调控能力、完善财政转移支付体系、推动省以下财政体制改革等方面发挥了重要作用。但随着公共财政体系的逐步完善，也出现了一些需要加以研究和解决的问题。一是基层政府自主调控财力较少，事权与财力不完全匹配。2007年，18个省（自治区、直辖市）县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看，县级财政支出占这18个省（自治区、直辖市）财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑。

二是地区间财力不够均衡，基本公共服务供给水平差距较大。18个省（自治区、直辖市）中，按财政供养人口计算，东、中、西部的省本级2007年人均可用财力分别为16.98万元、7.3万元和10.38万元，中西部省份人均可用财力明显低于东部省份；从县级基本公共服务供给水平看，地区间差距也比较明显，如义务教育阶段生均公用图

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

书数、千人拥有医疗技术人员数和农村低保标准前20名的县分别是后20名的5.1倍、5倍和6.8倍。

三是部分地方收支管理不够规范。18个省（自治区、直辖市）中，有13个省本级预算2007年少编中央专项转移支付2127.71亿元，有848.26亿元土地出让收入、国有资本经营收益等未按规定纳入预算管理；抽查的43个开发区中，财政收支未纳入其所属市本级预算管理的有31个。这种做法，既影响了预算的完整性，也不利于人大和政府的有效监管。

2008年我国财政总支出62592.66亿元，增长了25.7%。从财政支出结构上看，还不能完全适应新时期经济与社会发展的需要，有必要进一步调整和优化。一是财政资金中行政管理费、政策性补贴、事业经费支出规模过大，挤占了其他项目的支出。从权威统计数据的预算内支出来看，我国行政管理支出增长也比较快。据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%。从国际横向比较来看，拿2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的

9.9%。

二是财政在经济与社会发展方面的支出结构还需要调整，主要是教育、社保、科研投入严重不足，造成我国社会发展落后于经济发展，

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

出现“一条腿长，一条腿短”的现状。但据国家统计局数据显示，2004年社会文教支出占政府总支出的比重为26.29%，2005年为26.38%，2006年为26.83%，不仅徘徊不前，甚至低于2000年的27.6%。

三是财政的城乡支出结构不利于促进城乡协调发展。2008年，中央财政安排用于“三农”的各项支出达到5955.5亿元，占中央财政支出16.8%，这与我国农村人口占63%的国情不相适应。

从财政支出的预算执行上看，还有效率低下、浪费严重、腐败频出等现象，没有真正树立起民主理财、依法理财的理念。一是财政支出对公共资源的整合和调控能力不强，目前高达4000多亿元的预算外财政资金处于“财政监督，部门独立使用”状态，还没有做到支配使用上的“收支两条线”。

二是预算法等相关法律在很多地方流于形式，没有被认真执行，特别是政府对预算的追加追减随意性很大。

三是财政支出透明度不高，财政资金拨给部门和地方后，基本上脱离了公众的监督，为财政资金被挤占挪用、甚至贪污腐败埋下温床。四是财政资金投资效益不高，部分已建成项目运营效果差，投资浪费现象严重。

三、优化我国财政支出结构的几点建议。

1、深化财政体制改革，完善我国财政体制。在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照“规模适度、结构合理、功能健全、导向明确、绩效显著”的要求，财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分税制和转移支付制度的内容。

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

2、严格财政转移性支出管理，加强社会监督。按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转移性支出的范围、类别和幅度。拓展社会保障支出的公共受益范围，从城市延伸到农村。退出普遍性的“变相福利”误区，合理规划并明确补贴的受益对象。借鉴国际经验，建立税式支出预算控制制度。

3、调整财政支出方向，优化支出结构。从存量和增量调整入手，减少基建支出总量，压缩经济建设支出；精简与分离相结合，控制和压缩行政管理费支出；加大对“三农”的支持力度；提高教科文卫等社会公共事业支出；增加对社会保障的投入；提高国防经费水平。

4、整合公共财力资源，用于社会急需的公共领域。本着财政资金使用过程中的统一、高效原则，由政府统一支配预算内和预算外的财政资金，做到“利出一孔”，从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经费宽裕的不合理现象。实现路径是取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、统一管理，政府集中使用。

5、严格购买性支出中的公用经费管理，优化资源配置。进一步拓展政府采购制度的适用范围，健全政府采购机制；加快公用车制度等方面的改革，适当限制职务消费现象；严格控制招待费标准，对招待费实行严格的总量控制。以此为基础，更好地体现优化公共领域资源配置的要求。

6、依法形成“铁预算”，提高财政支出透明度。按照预算的五项职能分别成立五个委员会，负责预算的编制、政策制定、执行、支出绩效评价和监督工作，形成“铁预算”。同时，适当提高财政支出透明

美国经济学家马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W.W.Rosetow)提出的财政支出结构发展模型认为,财政支出与经济发展有着密切的相关性,公共财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切的关系,而作为公共财政政策重要组成部分的公共财政支出政策,是政府实现其职能的基本经济手段,体现政府的意志和政策,不同的支出规模和结构,会产生完全不同的政策效果。公共财政支出结构直接影响促进国民经济实现又好又快发展。

度，包括：进一步细化预算支出科目，全面、系统地反映政府支出状况；设立“纳税人权益日”，接受纳税人的质询，纳税人可以随时向人大财政监管委员会举报。

7、加强财政支出管理，建立新型的财政支出测算模式。以因素法为主，适当兼顾基数的测算方式，将总的经费划分为正常经费、专项经费、一次性经费等。对正常经费实行“零基预算”方法，从零测算经费需要量；对专项经费实行“绩效预算法”，配套绩效考核措施和追踪反馈制度；对一次性经费实行“立项反馈”预算方法，在可行性调查研究基础上对单位财务主管部门实行立项反馈制度。以财政支出效果为最终目标，加强对政府职能履行情况的考核。