农村土地流转：目标、问题与对策

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慧

农村土地流转：目标、问题与对策●陈金明吴淑娴

土地流转是建设现代农业的基本前提和发展趋势。对此，国各级政府在认识上应冷静、性，实践中我理在 应稳步、重，格坚持依法、自愿、慎严有偿的原则，明确目标要求，护农民权益，维完善配套措施，全法律保健障；其应尊重农民的意愿，不能剥夺农民自身的话语权，不能借土地流转之名，侵害农民利益之实。尤决更行[键词]地流转；模经营；关土规承包经营权；有权主体；所现代农业

【中图分类号】3 11【 F0 . 1文献标识码] 【章编号】0 4 1X(0 00 0 3 0 A文 10—5 8 2 1 )3— 22— 4陈金明 (9 6 ) 16一，男，三峡大学政法学院副教授，博士，主要研究方向为马克思主义中国化；吴淑娴 (9 2 )女， 17一，三峡大学政法学院副教授，博士，主要研究方向为马克思主义中国化。 (北宜昌湖 4 30 ) 4 0 2

本文为湖北省社科基金项目“谐社会视野下非自愿移民安置模式创新研究”项目编号：2 0】 9 )和 (【09 05、

湖北省教育厅人文社会科学研究课题“异与和谐：差三峡外迁移民与安置地居民社会关系发展研究”课题编 (号：0 80 8的阶段性成果。 20d2)

“土地流转”是指农民土地承包经营权的流通及转移。近年来，某些地方出现了土地流转热，海内外舆论对

(应有利于促进农业现代化、一)规模化经营

农业现代化的前提之一就是适度规模经营。只有达

此也给予高度的关注甚至过度的解读，似乎通过土地流转，中国农业的规模化、集约化经营以及由此引致的农业现代化目标即将指日可待。还有学者认为这是中国的 “第三次土改”将改变农村土地集体所有制性质。凡此，种种表明：目前地方政府和学界对土地流转的目的、原则等缺乏清晰的认识，存在许多偏差和误区，若不及时

到适度的规模，能使各种生产要素获得最佳和最为经才济的使用，实现土地经济效益的最大化。土地流转是建设现代农业的基础性工作，无论是规模经营，还是农业现代化建设，土地流转都将起到不可低估的作用。在一定程度上，没有土地流转，就没有现代农业。因此，只有通过土地

流转，使一部分农民的土地向另一部分农民集

中，或将连片抛荒土地集中由少数人开发经营，这样既可以防止土

加以澄清，势必会使土地流转适得其反。因此，有必要对这一问题进行冷静的思考和理性的分析，以廓清认识上的误区，并克服实践中的盲动。一

地抛荒，又可以合理利用土地，从而实现土地、劳力、 资金、技术、信息等生产要素的优化配置和组合，促进农业

、

明确农村土地流转的目标要求

结构的调整和优化，增强农产品的市场竞争力，提高农业经济效益。可见，建立健全土地承包经营权的流转机制， 发展适度规模经营，对于提高土地产出率、资源利用率、 劳动生产率，增强农业的抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力都具有十分重要的意义。

土地流转首先应明确其目的、目标。由于各地的自然条件、人口密度和社会环境有所差异，因此，土地流转

不能盲目展开，应从实际出发，坚持以四个“有利于”标准来判断是否需要进行流转。

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农村土地流转：目标、问题与对策

(应有利于农民收入的增加二)

间减少了980 万亩。到 22 0 00年这 1年间要守住这条 0

当前中国农业和农村发展中存在的突出问题就是农民增收困难，造成这一问题的重要原因之一就在于有限的土地上承载的劳动力过多。因此，需要把握土地流转的 流出和流人两个环节，切实增加农民收入。就流入环节而

红线，难度相当之大。因此，必须采取切实有力的措施，确保在土地流转的过程中，保护好 1亿亩耕地， 8解决种粮农民的增收问题，调动农民的种粮积极性，提高主产

区的粮食生产能力，稳定播种面积，保证粮食安全。二、维护农村土地流转中的农民权益

言，通过土地流转，使农业由落后的小规模的个体经济变为先进的大规模的生产合作经济，降低生产成本，提高农业的比较收益和土地产出效益。在此基础上，使农民获得

获得充分而有保障的土地承包经营权的农民如何处置其承包权，必须由农民自主决定、自主选择，并且始终尊重农民的意愿，决不能以任何理由和名义，以任何方式代替农民决策，剥夺农民自身的话语权，更不能以

持续的收入增长。就流出环节而言，一部分农民自愿主动离开土地，在新的领域从事新的工作，他们所获得的收入理应比务农种地高出许多，这样才能调动其土地流转的 积极性。如果土地流转不能使流入、流出两个环节农民收入的提高，则表明这一工作需

要谨慎开展。(应有利于推动土地使用权进入市场三)

任何强迫或诱导的方式，借土地流转之名，行剥夺侵害农民利益之实。然而，在现实社会中，确实存在着土地所

有权主体代表对农民集体成员的侵权问题。具体表现在以下两个方面：

国家对土地二轮承包的指导思想是：明确所有权、“ 稳定承包权、搞活使用权。从理论上讲，”现有法律条款对农村土地的权属界定是清楚的，土地所有权属于集体，使用权属于农民。所有权与使用权既相分离，又相联系，使用权拥有者同时也是所有权拥有者的组成部分。所有权

(以权力剥夺农户的自一)主决策权少数地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利。按照现行法规，土地归集体所有，而一些基

层干部不尊重农民的意愿，凭借土地所有者代表的身份和行政权力，直接充当土地流转的主体，有时甚至动用

是最基本、最核心的产权，但在土地承包经营权长久不变的前提下，土地使用权的实际意义更大。在土地流转过程中，应有利于推动土地使用权进入市场，进一步搞活土地使用权，更充分地尊重农民对土地的处置权，更有力地保护其土地财产的收益权。这样既能弥补集体所有制条件下土地所有权虚位的缺陷，确立农民所拥有土地使用权

警力逼迫农民流转；有的随意改变土地承包关系，先将农户的承包地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续，搞强制性的土地流转；有的损害农民利益，把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的 形象工程。这些做法实际上是用乡村组织行为否定农户

市场经济的主体地位，使土地家庭经营变成集体经营或政府经营。一旦乡村组织决定集中土地，原来的承包户就得服从，自愿的原则得不到体现。农民若再失去其他谋生途径，就没有依靠了 。 (以“二)反租倒包”等花样剥夺农民的收益权一

的产权主体地位，又能充分发挥协作生产和规模经营的优势，克服小生产方式的弊端，实现所有制形式的个人所有与生产方式的社会化大生产的完美结合。 (应有利于粮食安全的保证四)中国是一个人口大国，人均耕地数量远远低于世界

些乡村组织往往以土地规模经营为借口，以所谓

平均水平。随着世界范围内人口的快速增长和生态环境的恶化，粮食安全日益引起了各国的重视。面对日益严

“反租倒包”等花样，强行低价“租用”农户承包地， 再由乡

镇组织或村自治组织统一转包出去，而农民往往只能

峻的世界粮食危机，为了保障国家的粮食安全和经济社会各项事业的可持续发展，土地流转的红线是确保 1 8 亿亩耕地不减少，这也应当成为衡量土地流转成败的标准。目前，中国耕地保护形势异常严峻，耕地面积已由

得到微薄的土地租金。由于“反租倒包”等土地流转，一

般都实行一次性买断的方式，因而今后不管发生何种变化，再也无法分享土地可能产生的经济效益。农民三、健全农村土地流转的法律保障

20年的 1.4 00 92亿亩减至 20年的 1.6 07 82亿亩，年时 7

《农村土地承包法》的实施，标志着“农村土地集体

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江西社会科学 2 1. 003

所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转” 的新型土地制度正式确立。20年中共中央《 08关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》无疑是在此基础上

《农村土地承包法》 3第 4条规定：土地承包经营权“

流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”此外，农村土地承《

的进一步完善，并特别强调：“按照依法自愿有偿原则， 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。此”

包法》第 4条又规定：“ 8发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(人民政府批准。”镇) 上述法律规定名义上赋予承包方有自由转让土地的权利，但在实际操作时却要受到身份资格的限制，而非基于当事人双方和土地经营规模的需要，从而限制了土地流转方和受让方的真实意愿，造成了有受让意愿的非社区成员不能平等地进入土地流转市场，阻碍了土地承包经营权自由流转。(土地流转抵押权的限制三)

外，物权法》《《、农村土地承包法》等法律法规对土地流转还有一些具体规定，然而，仍有诸多法律漏洞制约着土地流转，不利于土地流转市场的形成。概括起来， 影响土地流转的法律因素主要有以下几个方面： (农村集体土地所有权主体的虚置一)

农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转健康发展的基础。从我国现行立法的规定中可以看出，农村土地所有权

主体依然虚置模糊。例如，宪法》 l条规定：《第 0“农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家的以外，属于集体所有。”民法《

《农村土地承包法》 2第3条规定表明，法律允许土地

承包经营权流转的方式主要有转让、、、转包出租互换、

通则》第 7条规定：“ 4集体所有的土地依照法律属于村

入股合作等，而对于抵押等形式则缺乏应有的规定，特别是关于农地承包经营权抵押的问题，我国《担保法》第3条规定：耕地、 7“自留地等集体所有的土地使用权原则 上不可抵押。《”农村土地承包法》 9第4条又规定，通过招 标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或林权证等证书的，其土地承包经

民集体所有，村农业由生产合作社等农业集体经济组 织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(农民集体经镇)济组织所有的，可以属于乡(农民集体所有。”农村镇)《土地承包法》第 l条规定：“ 2农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组

营权可以依法采取转让、出租、人股、抵押或者其他方式流转。物权法》 3条也有类似的规定。《第13这些规定表

织的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。这些法律尽管规定了农村土地归集体所有，”但并没

明，按家庭承包方式与通过招标、、拍卖公开协商等方式取得的土地承包经营权具有不平等性，前者则不可以抵押，这些规定同样限制了土地流转。因此，以法律形式确 立包括抵押在内的土地流转方式，已成为广大农民的愿望，也是实现社会公平正义的必然要求。而在农民个人土地产权的法律性质没有明晰之前，对于土地流转应当 慎之又慎，防止在土地流转的过程中，农民土地承包权利受到进一步的侵蚀，并且产生大量的失地流民。四、完善农村土地流转的配套措施

有界定“集体”的具体涵义和范围，因而在法律上，农村土地所有权主体实际上仍不明晰，而且还存在着多元主体的格局，有村民小组、村民委员会、村集体经济组织、乡(农民集体经济组织等。镇)对于特定地块究竟属于哪一

个具体组织所有，却没有明确的可操作的法律规定，

因而在实践中经常出现多个主体对农村土地产权交叉所有的问题。2尤其是国家依然保留对集体土地的征用【

权、处理权等，拥有比所有权人更大的控制权，从而使所有权主体的实质归属变得更加复杂，这使得农村土地权利拥有者之间的关系变化不定，从而更加阻碍了土地承包经营权的流转。[ 3 t(土地流转主体自由转让权的缺位二)

土地流转是一个综合的系统工程，不能单兵突进， 需要有各种措施配套，尤其需在以下几方面抓紧抓好： (一)提高农民整体素质和保障农民工充分的就业机会

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农村土地流转：目标、问题与对策

土地流转不仅仅在于土地占有和使用方式的改变， 更重要的是生产方式的改变，即通过规模经营和集约经营，实现传统农业向现代农业的转变，使农业由劳动密 集型向效益型、生态型和技术密集型转变。实现这一转变的关键在于造就一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型高素质农民，增强其致富能力、创业能力和市场竞争能力，为顺利开展土地流转提供强有力的人才保

全的农村金融体系，并发挥其对农村经济的支撑性作用，从组织机构上贴近农村经济，支持土地流转。二是延伸服务对象。农村金融体系应服务于土地流转，由目前的仅仅支持粮食收购环节向粮食产前、产中领域延伸， 包括开办粮食种子工程建设贷款、开办粮食产业化龙头

企业贷款等业务。三是扩大业务范围。围绕土地流转、农业结构调整和产业化经营做好政策性金融服务，发放优

证。从目前的现状来看，农民整体素质偏低是制约土地流转的一个重要“瓶颈”。若这一问题得不到有效解决，土地流转则难以驾驭。 另外，土地承包经营权的流转，归根结底还需要更多地农民彻底放弃土地经营权从而转为市民。在不增加土地总量的前提下，只有减少农民数量，才能实现农业

势农业和特色农业开发等贷款项目，加大对农村经济的支持力度，放宽农村金融准人政策，进一步拓宽融资渠 道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，为土地流转后农业经营大户提供强有力的金融支持。五、结语

综上所述，土地流转是发展现代农业的必由之路。

规模化经营。所以，允许土地承包经营权流转，不仅仅是明晰产权，还需要与城乡关系结构的改变联系起来。这将意味着一部分农民离开土地，在城镇选择新的职业。 为此，应着眼于提高失地农民的转产转岗就业能力，加

但由于二元体制、社会保障、法律缺陷等问题的困扰， 土地流转任重而道远。开展土地流转，要以稳妥和

自 愿为前提，以严格的土地制度作保障，以健全的法律法规为 护航，坚持依法自愿有偿的原则，因地制宜，循序渐进， 不搞一刀切，不搞大跃进，尽量减少公共权力对土地流

大再就业培训工作力度，提高农民工的劳动技能，使他们获得更加广泛的就业机会。(建立新的农村社会保障体系二)

转盲目操作的可能性。对此，党的十七届三中全会《决定》 20年的中央一号文件明确规定了“和 09三不原则”,

千百年来，土地既是农业最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障。如果大量农民通过土地流转离

即：“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”三不原则”“表明，能够进

开土地，则意味着他们将失去这一最可靠的社会保障， 因此，需要重新建立新的保障体系。具体而言，应加快提高养老保险、医疗保险等对农民的覆盖程度；解决农民

行流转的，是农民对集体土地的承包经营权益，而非土地本身；流转的对象，仅仅是农业内部的个人或合作组织，而非城市工商资本；流转的用途，被严格界定为农业生产经营本身，而非建设用地。可见，中央对土地流转有着冷静而清醒的认识，决非盲目推行土地流转。【考文献】参【]清友，亚峰 .度、益与谈判能力：村土 1管王制利农地“转”政治经济学【】上海经济研究，0 3, 1 .流的 J. 20 ( )

工与市民同工不同酬以及对农民工的歧视问题；保障进城务工人员子女在城市享有平等的受教育权利；完善对农民工的公共卫生、疾病防治和计划生育的服务管理；改善农民工居住条件，逐步将解决农民工居住问题纳入

政府居民住房规划等。(完善农村金融服务体系三)

允许土地流转，实施规模经营，意味着需要更大的 资金投入，开辟更多的融资渠道，因此，应完善农村金融服务体系。一是健全服务组织。发展多种形式、分工合理的农村金融服务组织，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，且资本充足、功能健全、服务完善、运行安

【】林柯，火召前 .农村土地使用权流转对农业产业化 2发展的影响【】 J .贵州社会科学， 0 8 ( )【】昌华， 20, 2 . 3麻汪安亚 .当前农村土地流转制度中存在的问题及其成

因分析

【] J .湖北民族学院学报， 0 8 ( )【】 2 0,4 . 4金玉秋 .土地资本收益与农村养老基金筹集模式创新【】 J .求索，20,8 . 09 ()

【责任编辑：薛

华】