浅论我国农业生态环境保护制度的现状、缺陷及其完善

浅论我国农业生态环境保护制度的现状、缺陷及其完善

【摘要】生态环境已成为制约农业可持续发展的重要因素,然而我国目前农业生态环境急剧恶化,严重影响我国农业发展 为保护农业生态环境,有必要尽快修改和完善现有的生态环境保护方面的法律法规,加强农业生态环境保护

【关键词】农业环境污染 农业生态环境 立法缺陷

【正文】农业是整个国民经济发展的基础，“三农”问题则是制约我国全面奔小康的瓶颈之一。在市场经济条件下，由于农业投入产出经济效益低下，我国农业表现出明显的弱质性。当前，我国正处在由传统农业向现代农业大转型时期。传统农业由于生产力水平低下，难以解决大量人口的吃饭问题。为提高单亩产量，现代农业大量使用化肥农药，造成有害物质在农产品上的残留和工农产品废弃物对环境及农产品的污染，从根本上危害我们的生存和发展。

一、我国农业生态环境现状及其危害

(一)我国农业生态环境现状主要表现在

1.水土流失严重,自然灾害频繁

根据最新资料显示,我国90%的草地已不同程度地退化,其中中度退化以上的草地面积已占半数。随着生态环境恶化,各种自然灾害频繁发生,受灾面积和成灾面积呈上升趋势,严重影响了我国农业生产的发展。

2.耕地资源迅速减少,土地质量下降

我国2000年人均耕地为0.101hm2,不到世界人均耕地的一半。而且耕地利用程度较高,目前垦植率已达13.7%,超过世界平均数3.5个百分点。1998年,因非农业建设占地、农业结构调整和灾害损毁共减少耕地57.1万hm2.同时,我国耕地土壤质量呈现退化趋势,干旱、半干旱地区40%的耕地严重退化。另外,受酸雨的影响,土壤酸化过程加剧。

3. 农业生态环境污染日趋严重

农业生态环境恶化主要的一个影响因素是乡镇工业的“三废”排放。近十几年来,农业本身生产过程的非点源污染问题也严重影响着农业生态系统,突出表现在化肥的流失对地面水、土壤、大气的污染和在食物中的残留。

(二)农业污染对农产品、人身健康、国民经济的危害主要表现在

1.对我国水安全构成严重威胁

我国的淡水资源严重不足,人均占有量仅为世界平均值的1/4-1/5,而化肥、农药的不合理使用及畜禽粪便的管理不利造成的农业污染,致使水体污染日益严重,对我国的水安全构成了极大威胁。

2.土壤环境受到严重破坏

由于过量使用化肥、农药及污水灌溉等多种原因,一方面,土壤板结,地力下降;另一方面,土壤受到重金属、无机盐、有机物和病原体等物质的污染且情况严重。虽然,对于农药和有机物污染、放射,性污染、

病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失,目前尚缺乏系统的调查资料,难以估计。

3.部分农产品质量安全下降

目前影响我国农产品安全的主要问题是农药、兽药残留,重金属残留和硝酸盐污染。2005年4月,农业部组织有关质检机构对我国37个城市蔬菜农药残留状况的监测结果:52种蔬菜3845个样品中,农药残留超标样品318个,超标率为8.3%.频繁过量施用氮肥,导致蔬菜中硝酸盐含量严重超标,某些磷肥含氟、镉和砷等有害物质,增加了蔬菜、粮食中氟和重金属含量。

4.对人体健康的危害不容忽视

(1)对人群恶性肿瘤发生的影响不可忽视

目前,我国城市人群肺癌发病率和死亡率高于农村,胃癌等消化系统癌症农村居民高于城市。有些农村地区,由于过量施用农药、化肥,以及公共卫生设施落后,致使农村一些未经处理的农业污染物随意堆放或直接排入水体,一些农村地区的生态环境出现了明显恶化,农村居民恶性肿瘤的发病率和死亡率也呈现出持续升高的趋势。

(2)加重当地肠道传染病的流行

随着许多地方畜禽粪便直排水体,在加重水体富营养化的同时,也加重了当地肠道传染病的流行趋势。我国长江流域的湖南、湖北、江西、安徽、江苏、四川、云南等7省100多个县市,血吸虫病患者总数80多万人,生活在上述疫区的民众达6000多万人。而粪便的无害

化管理和利用,对降低儿童死亡率和控制血吸虫病的流行都是非常重要的关键环节。

(3)婴儿发生出生缺陷的危险性提高

据全国妇幼卫生监测办公室的统计资料显示,全国从1996年至2000年,出生缺陷发生率呈逐年上升趋势,且农村高于城市。尽管人类的出生缺陷与许多有害因素和生活行为、习惯有关,但孕妇接触农药与出生缺陷的关系已得到证实。

5.制约农业和农村经济的可持续发展

农业污染造成的经济损失十分严重。一些农业污染严重的地区,出现了农作物减产,质量下降,甚至传统农作物无法继续种植的现象。农业污染还造成渔业、畜牧业、旅游业的经济损失。从本质上看,对农业、农村经济的可持续发展、国家的粮食安全、甚至社会稳定带来的负面影响已成为一个重大的社会问题。 二、我国现行农业生态环境保护立法的缺陷

我国是世界上最大的农业国,农业是国民经济的基础,农业的状况如何,直接影响整个国家政治经济和文化教育生活 农业是“露天工厂”,一方面直接干预生态平衡,另一方面工业等部门的生产开发活动或多或少 直接间接影响着农业生态环境 因此,保护和改善农业生态环境是我国政治经济全局中一件不容忽视的大事 但是,要使如此众多的农民及社会各界有组织有计划地保护和改善农业生态环境,单靠行政的和经济的手段来组织 领导和管理是难以实现的,还必须借助于法律手段 特别是当前的农业向大规模的商品化生产方面发展,农

业经济组织形式和经营方式趋向多样化,农业社会化程度不断提高,使农业生态环境的法律保护显得愈加紧迫和重要 然现行农业生态环境保护立法存在不少缺陷:

第一,没有一个统一的完整的农业生态环境保护法律 我国已初步形成了一个以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系,但此体系中没有综合性的农业环境资源保护法规或条例 《环境保护法》对农业环境保护虽有涉及,但很简单,而且未能将农业环境和农业自然资源的保护统一起来;《农业法》仅对农业资源和农业环境保护作了原则性的规定;《农业技术推广法》中涉及到了农业环境保护技术的内容;《基本农田保护条例》中也有一些有关基本农田环境保护的规定 这些环境法律法规都涉及了农业环境保护,对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用,但是未有直接涉及农业生态环境保护的内容 这就使得许多农业生态环境保护工作无法可依,不能开展

第二,诸多农业生态环境管理领域尚是法律真空 虽然我国制定了很多生态环境保护法律,但是,在公众参与 行政指导 行政强制 有利于农业生态环境保护的经济政策等方面,还存在法律空白,还没有法律调整 这样不利于调动一切可以调动的力量,共同参与农业生态环境保护,共同促进农业生态环境保护的发展

第三,保护农业生态环境缺少必要的强制手段和措施 法律虽然不少,但有一个通病,那就是法律赋予生态环境保护执法部门的强制性手段和措施太少,和生态环境保护的要求还有很大距离,也不足以

预防和制止生态环境污染和破坏事件的发生

第四,制度的配套性差,且有制度,无程序 法律尽管设立了很多生态环境保护制度,但是,制度与制度间缺乏必要的协调,制度间配套性差 同时,就单个制度来讲,缺少落实这个制度的必要的配套制度和措施,终致生态保护制度无法实施 无法完全落实,生态保护制度不能发挥其应有的作用 而有制度却没有相应的程序,又使得制度很难得到全面贯彻执行

第五,现行法律有关破坏生态环境的法律责任的规定亟需加强 许多法律有涉及生态环境保护的禁止性规定但无对应的法律责任规定,即使有规定对有关生态功能保护的违法行为处罚亦偏轻

第六,执法主体被人为割裂 农业生态环境是一个十分宽泛的概念,涉及方方面面,涵盖了生态农业的发展 森林草原的养护 水资源的开发与保护 土地的利用与保护 环境污染与破坏的防治等领域,伸展到天上 地下的几乎所有空间 无疑,这需要有一个权威部门实施统一监督管理 三、完善我国农业生态环境保护制度的对策

我国现有有关生态环境建设的法律规定比较零散,片面且适用性不强,缺乏生态环境建设的基本原则规定,无法满足生态环境建设的实际需要。

1.环境与自然资源保护优先原则

环境与自然资源保护优先原则,是指在环境立法中,应把环境与自然资源保护放在优先的位置加以考虑,在环境利益和其他利益发生冲

突的情况下,应当优先考虑环境利益。

笔者认为,在环境立法中必须坚持环境与自然资源保护优先原则,严格禁止以牺牲环境利益为代价,换取经济的发展。在经济开发活动中,必须把环境与自然资源保护放在首要位置,防止经济开发变为环境生态的大破坏。该原则强调的是,在经济利益或其他利益与环境利益发生冲突即两个利益客观上不可能同时兼顾时,优先考虑保护环境利益,保护人的生命和健康,保护居民良好的生态环境。自然环境是人类赖以生存和发展的基础,人类只有在优质的环境中才能维持生命和健康。该原则的实质在于反对以牺牲生态利益为代价换取经济的发展。

2.遵循生态规律原则

遵循生态规律原则,是指在进行环境立法时,应当遵循自然和生态演变的规律,把地球生态系统平衡的基本原则作为制定法律及其法律规定确立的理论基础。生态系统有如下一些基本规律:(1)物物相关规律。生态系统各事物在该系统的形成过程中,互相制约、互相依赖,改变其中一部分就会影响到其他部分甚至整个生态系统。(2)负载有额规律。环境对人类索取需求的承载能力以及自然环境对污染物的容纳能力都是有限的,超过这个限度就会导致生态危机。(3)多样稳定规律。生态系统中生物种类越多,生态系统越稳定。(4)物质能量输入输出动态平衡规律。一个稳定的生态系统,无论是生物、环境还是整个生态系统,物质和能量的输入与输出总是相对平衡的。

生态学的研究成果告诉我们,自然界中的一切物质按一定的规律,有机的结合成为一个个不同的生态系统,再由各个不同的生态系统组

成生物圈。在一个正常的生态系统中,它的结构和功能都处于相对稳定的状态,生态平衡为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。倘若生态平衡遭到破坏,就会引起生态失调,严重的时候就会导致生态危机发生,直接威胁人类生存。生态学基本原理实际上就是我们今天处理环境问题所必须遵循的基本原则,是制定环境与自然资源法律的理论基础。环境立法就是要通过制定法律规范人类的行为,从而最大限度地保护生态系统不过分受到干扰和破坏

3.合理利用自然资源、提高利用效率原则

合理利用自然资源、提高利用效率原则,是指人们在开发利用自然资源时,必须合理利用,提高利用效率,促使资源可持续利用,避免浪费。它包括有计划、有效率地利用自然资源,保护和改善可以再生的自然资源以及维持现有的环境与自然资源品质。

在西部开发环境立法中,应把合理利用自然资源、提高利用效率作为制定计划、安排投资的重要指标,强化对资源利用的计划监督,强化对节约和综合利用资源的优惠政策,努力开展综合开发、综合利用。对不可再生自然资源,应采取综合利用、最优利用、回收利用的方法,尽可能延长利用期限,提高利用效率。鼓励自然资源利用对象和利用方式的多样化,以减轻对某种资源的开发压力。例如,保留传统农业对多种生物资源的利用和广泛利用土着树种营造森林,防止遗传的均化。

我国目前自然资源产权制度不完善,价格不合理,刺激了对资源的掠夺性开发和消费使用。在目前自然资源的定价中,往往只考虑资源

的生产成本,而忽视了自然资源的消耗成本和环境污染成本,因而未对资源的高效开发和利用起到有效的激励作用。西部开发环境立法中应该完善资源产权制度,建立合理的资源价格机制。资源价格的合理化有利用于提高资源利用效率。

4.运用经济手段保护环境原则

在环境保护中积极利用经济手段,不仅可以促进企事业单位的污染防治和环境保护,而且能有效地降低行政管理的财务和技术负担,弥补我国目前的环境法以行政“命令——控制”手段为主的缺陷。

在我国西部地区,从经济、技术和行政管理能力而言,难以有效实施以复杂的环境监测和行政监督为基础的命令——控制制度,特别是面对众多的中小企业、乡镇企业,常常难以实施监督和管理。因此,在环境立法中,应采用一些征收和管理比较简单、更富效率的经济手段。我们认为,在西部环境立法中,应体现市场经济的内在规律,充分运用经济手段调动各市场主体在环境保护方面的积极性、主动性、创造性。在许多国家,经济手段作用正在深化和扩大。在西部开发环境立法中,我们不仅要善于借鉴其他国家成功的经验,还要结合西部各地的特点,勇于创新,让经济手段在西部开发环境保护中发挥重要作用。

二、我国农业生态环境保护立法完善的几点建议

1、制定统一的农业生态环境保护法

我国必须制定一部统一的完整的生态环境保护法律 这既是依法行政的需要,也是更好地保护生态环境的要求 必须尽快列入国家立法计划,尽早制定实施 其中农业生态环境应该是指农业生物赖以生

存和繁衍的各种天然和人工改造的自然因素的总和,包括土壤 水体 大气 生物等 其立法思想应从传统的污染防治为主转化为生态环境保护为主,突出其生态保护功能 并且为使我国农业环境做到良性循环,实现农业可持续发展,在农业生态环境保护的规定中,须着重于对耕地的保护 水土流失的防治 乡镇工业对生态环境污染的防治以及农业水资源和生物资源的保护等作出规定 特别是在资源利用和开发方面,坚持使用和养护相结合,禁止掠夺性经营,规范农业生产活动,大力发展生态农业 此外,对基本农田区 农业环境综合整治区的设立 规划和管理要作出明确的规定

2、加快农业生态环境相关法律法规 标准的制定步伐,填补法律空白,实现农业生态环境保护有法可依,有法必依

法规是规范 制约人们行为的准绳 农业生态环境保护也必须做到有法可依,有法必依 我国应充分考虑当前农业生态环境保护的具体要求,加速制定农业生态环境保护的相关法律法规,如《耕地污染防治法》 《农业生态环境风险评价技术导则》等法律规范和标准

3、修改完善现行农业生态环境保护的相关法律规范

我国应对目前已颁布的环境保护法规进行适当修改完善 首先应赋予生态环境保护执法部门以相应的强制性手段和措施,使其能够预防和制止生态环境污染和破坏事件的发生;其次,应修改完善现行生态环境保护制度,使其具有可操作性 例如为全面落实生态恢复补偿制度,应开征生态环境税 完善生态补偿制度 加大政府投资力度 实施绿色GDP制度 完善相应的程序制度等

4、完善农业环境标准

我国已经制定和颁布了一些环境标准,包括农业环境质量和污染排放标准,主要有:《渔业水质标准》 《农田灌溉水质标准》 《农药安全使用标准》 《农用污泥中污染物控制标准》等 对于现有的已经不能适应当前技术经济发展水平和保护农业环境需要的标准,应当及时进行修订 同时,还要根据实际需要,制定一些新的标准,如《农田大气质量标准》 《土壤环境质量标准》等 此外,还应根据各地农业环境特点制定地方环境标准

5、明确农业生态环境违法行为的法律责任

现行的法律法规对农业生态环境违法行为缺少有力的法律责任的规定,从而造就了农业环境执法中“无法可依”的局面 因此,农业环境保护法必须对污染和破坏农业生态环境的行为作出相应的处罚规定,并要求从重从严处理,这是进行农业生态环境保护管理工作的重要保证

6、建立有序的农业生态环境保护监督管理体制

农业生态环境保护监督管理体制应采用统一监督管理与分工负责相结合的原则 各级环境保护行政主管部门依法对环境保护工作实施统一监督管理,各级农业行政管理部门对本辖区的农业环境实行监督管理,即具有对污染和破坏农业环境的单位或个人的现场检查权,农业领域内建设的项目 技术推广项目对农业环境评价报告的预审权,以及组织开展农业环境建设 农业环境监测和农业环境规划等的义务

结束语

农业生态环境是人类赖以生存的物质基础，农业环境如果出现问题将影响人类的生存、繁衍。而我国农业生态环境质量总体恶化趋势没有得到根本上的解决。因此保护农业生态环境，对我国农业发展走上可持续的道路有非常重要的意义。监督机制完善了，公众参与度提高了，才能从根本上保护和预防农业生态环境，为我国经济建设打下坚实基础。

[参考文献]

[1]苏杨.农村现代化进程中的污染问题[EB/OL].中国网,2005-11-29.

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