城乡一体化进程中土地利用存在的问题与对策_以_宅基地换房_模式为例

华中科技大学土地资源管理专业研究生老师论文

城乡一体化进程中土地利用

存在的问题与对策

)))以/宅基地换房0模式为例

蔡玉胜,王安庆

(天津社会科学院城市经济研究所,天津300122)

(中共辽宁省委党校5党政干部学刊6编辑部,辽宁沈阳110000)

摘要:宅基地置换方式是当前具有鲜明特点的土地利用模式之一。但现阶段,这种土地利用模式还存在亟待破解的难题,需要从完善农村土地产权交易与利益保障体制、培育和发展农村专业经济组织、改革农村社会治理结构等方面进行综合配套改革。

关键词:城乡一体化;宅基地置换;城市化;土地集约;农村工业化中图分类号:F32111

文献标识码:A

文章编号:1007-7685(2010)01-0079-03 我国推进城乡一体化的发展基本是围绕农村城市化、统筹城乡产业发展、提高农民收入、强化公共福利和服务、改进社会管理、统筹社会保障等方面进行。但无论何种策略,最核心的要素离不开农村土地的运营。土地问题是城乡一体化发展的核心问题,是决定一体化发展模式和成效的关键。

一、/宅基地换房0的基本内涵

作为城乡一体化进程中土地利用的典型模式,/宅基地换房0是针对小城镇建设中普遍存在的土地和资金双重约束难题,建设新型小城镇、推进社会主义新农村建设的新探索。它以/宅基地换房0为突破,即农民以放弃宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价,获取新建房屋的所有权及相关国有土地使用权,实现农民生活资料的产权归属,为农民增加资产性收入奠定基础。通过保证耕地总量只增不减或总量平衡,将农民放弃的宅基地整理复耕,通过把布局分散、使用效率很低的农民宅基地集中起来,统一整理复耕还田,确

保耕地的占补平衡、质量不降、总量不减。整合出的多余土地,通过在土地市场招拍挂,弥补新农村建设资金和农民社会保障资金缺口。其基本内涵包括:第一,是政府主导的自上而下的改革路径。从示范镇建设的选点、规划、建设风格、组织发动等一系列环节,政府起到至关重要的作用。第二,从空间推动一体化进程。从发展的路径分析,利用宅基地置换推动一体化进程采取的是从空间率先实现一体化的发展思路,通过居住空间的集中,带动农村生活方式的变革;通过产业空间的集聚,推动农业生产方式的转变。这种发展思路比较适合大城市发展基础和条件。第三,从城市发展的视野引导农村发展。作为以农村城市化为目标的改革路径,宅基地置换模式是一个比较彻底的一体化发展路径,具有目标明确、改革彻底的基本特征。以/宅基地换房0推进小城镇建设,引导农民向城镇转移和集中居住,实现农民向市民身份的转变,完成农业集约化、农村城市化和农民市民化。第四,推进农村的可持续性发展。推进土地

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注:本文是天津市委市政府重点调研课题(2009)和天津社会科学院重点研究课题(2007)的成果。收稿日期:2009-10-27

作者简介:蔡玉胜(1971-),男,河南罗山人,天津社会科学院城市经济研究所副研究员。研究方向:区域和城乡统筹。

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适度集中和规模经营,促进三次产业互动,城乡经济相融,新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展。第五,以综合配套改革替代单一体制改革。以示范镇建设为突破口,统筹推进城乡基础设施和公共服务设施建设,增强城镇产业集聚功能和辐射带动能力,改善农村发展环境,构建新型城乡形态。

二、以宅基地置换推进土地利用改革的深层问题

(五)资金保障机制问题

小城镇建设的核心难题是资金瓶颈。通过宅基地置换住房后,集约出来的多余建设用地,以招拍挂的方式进入土地市场,能有效弥补城镇建设缺口,基本保证资金预算的平衡。但在这种资金闭合循环的过程中,如何搭建有效的融资平台、有效监管资金使用的环节、确保避免资金循环过程中的寻租行为和利益输送,是实践中必须解决的问题。

(一)适用性问题

/宅基地换房0模式在城乡结合部和近郊区施行的条件比较充分,包括宅基地换社保、建设用地流转等都有较高的地价收益做保障,但对于不具备区位优势的偏远农村,很难具备宅基地换房的条件,需要处理好小城镇建设和新农村建设的双轮驱动,推动城乡一体化的均衡协调发展。

(二)土地收益分配问题

如何科学合理的量化现有农民的宅基地价格,保证宅基地与新建房屋的合理交换,明确农民的话语权,探索和完善土地定价机制,充分发挥土地要素功能,是需要长期探索的难题。宅基地集中过程中的土地集约使用收益如何分配,土地流转后,集中居住的农民怎么就业,承包权换取社保的标准制定和如何实施等都是涉及农民长远利益的难题。

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(三)土地保障机制问题

以宅基地换房推动小城镇建设的基础是城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩,确保耕地总量不减、质量不降。在实践过程中,复垦的重要性不言而喻。一是要保证在规定的时间完成规定的复垦任务。二是要确保复垦土地的质量不能降低。由于复垦的农地都是过去的宅基地,因此保证复垦地的质量,提高这部分农地的利用效益是个困难的问题。

(四)农村市场经济主体的培育问题三农问题的解决从根本上说需要通过农村市场经济的发展和完善找到破解难题的钥匙,当前的首要问题是解决农村市场经济主体缺位问题,如何将农民培育成新型的市场主体,解决农村市场经济组织的不合理结构和规模,完善农村市场经济发展的基本要素,是重大的理论和实践问题。)

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(六)组织保障机制问题

城乡一体化是一项艰巨的系统工程,组织保证需要从组织发动、介入中介联系和村民自治等环节。它包括:如何强化基层政府的指导以确保新社区的科学规划和快速实施,如何完善村民治理与协商机制问题以确保农民的核心利益,如何建立专业性的中介组织推动生产方式的社会化和规模化经营。

(七)空间集聚带来的社会形态变化问题从分散的居住方式转变为集中的居住方式后,农舍变成连片住宅,零散村落变成集中社区,农村空间发生了巨大变化,农村社会的组织形态和生活形态也相应发生了重大变化。这种变化给农村公共服务组织和服务体系及农村居民的生活方式和生产方式带来新的变化。如何预见这些变化的发生,为农村新空间的集聚做好规划和预案设计,为农村社会的转型提供更好的基础性条件是政府需要考虑的问题。

三、完善/宅基地换房0模式、推动城乡一体化进程的政策建议

(一)确保政府和村民利益诉求的一致性为确保城乡一体化的有效推进,有必要继续强化村民治理与协商体制建设。在保证乡村自治的前提下,探索和完善农村重大决策的表决机制和农民反馈机制,合理划分基层政府、村级组织和农户个体之间的权责利和利益分配关系。对宅基地置换这类涉及各方重大利益的问题,要加强对农户的组织、宣传和引导,强化活动的严肃性和过程的程序性,扎实改进工作流程,强化宣传和发动,将农民的要求收集充分,对重大关切进行密切磋商,将不安定的隐患消弭事前。

(二)完善经济社会治理方式

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从完善/政府)))专业组织)))农户0的农村三级经济组织架构着手,改变传统的两头大、中间小的结构模式。围绕城乡一体化进程中生产方式的变化,大力培育和发展各种新型的专业合作经济组织,对传统的信用社、供销社等经济组织要注重功能改造,提高社会化服务水平,实现新老组织资源的对接。对乡镇政府主要职能进行调整,应从直接参加生产经营的职能向经济社会的规划、协调和服务职能转变,从传统单一农业管理[3]

业灾害风险转移分摊机制,支持农业保险体系的发展。四要通过区县工业园区建设,将乡镇分散的工业企业集中到专业的产业园区。五要通过设立和引进股权投资基金,支持重建城乡基础设施、发展休闲度假旅游。加快服务业发展,迅速提升农村综合经济实力。

(五)完善农村土地保护体制

现阶段,完善农村土地保障体系,一是规范农村土地权证,有序推进农村土地使用权的确权工职能向城乡统筹发展职能转变,从事务性和技术性职能向公益事业发展职能转变,从而使乡镇政府由行政管理型向公共服务型转变。

(三)探索示范镇开发的合理模式,加强政府监管职能

现有的示范镇开发都是以政府主导下的开发公司方式进行。但开发公司的组建形式不同,有的是基层直接组建,有的是采取合建。为提高建设效率,加强开发过程的监控。第一,要依法成立高级别的专项开发机构,具体负责新城的开发设计工作,同时赋予开发公司投资权利。第二,分离政府和开发公司的利益关系。确保开发公司独立核算和开发权利,依法独立行使开发主体的职能,做到财务平衡,略有盈余。第三,加强政府的有效监管,对于成本和利润核算等,要加强全程监管,严格控制成本和开发公司的利润率,协调各方利益,推动规划按要求实施。第四,及时完成建设和管理职能的交接,开发完成后,政府撤消相关机构,将管理权及时交还给基层和社区,实现建管分离。

(四)推进小城镇持续发展的产业支撑体系建设

一要重视城乡一体化的产业体系建设规划。按照土地集约、效益优化、高质高效的基本原则,围绕农业基础设施、现代科技设施农业、乡镇新型服务产业和新农村建设等发展重点,引进和储备一批与市县可使用土地相适应的发展项目。二要充分尊重农民意愿,协调推进农民向二、三产业转移和土地集中规模经营,提高农业集约经营和农村组织化程度。三要探索建立农业保险体系和农

作,并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。二是完善土地交易制度。在流转条件、流转环节、流转价格评估等方面逐步实现规范化,从流转主体、流转方式、流转程序等方面对农户的土地流转行为进行规范。三是强化土地总量和质量控制体系。按耕地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分,实行耕地的分级保护。

(六)完善/宅基地换房0的配套措施建设在财政税收政策上,适当下放权限,扩大县域自主备案审批的额度。加大对财政较弱县的转移支付力度,建立县财政收入超收激励机制。在就业政策上,提高农民就业技能,鼓励企业培养农民工成为技术工人,实行企业技能培训和技能鉴定补贴制度。在户籍管理上,探索和完善城乡统一的户籍管理制度和相关配套措施,按照产权明晰和利益共享的原则,探索农村集体经济股份制改造,将集体经营性资产折股量化给农民,让农民持股进城。在社会保障政策上,逐步考虑城乡医疗保险的并轨,提高新型农村合作医疗的补助标准和水平,逐步缩小与城镇居民基本医疗保险的保障差距。

参考文献:

[1]徐玉红,唐 勇.基于城乡统筹发展的新农村规划[J].小城镇建设,2007,(8).

[2]黄俊舟,赵 悠,吴银铃.基于经济持续发展的新农村规划原则[J].农业经济,2008,(3).

[3]王建华.关于小城镇发展规划的思考[J].农业经济,2005,(7).

(责任编辑:晓 轩)

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