第七章地方政府关系

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第七章地方政府关系指地方政府纵向的上下关系、横向的左右关系以及 与无隶属关系的不同地区地方政府之间的关系。中 央政府与地方政府之间关系，是地方政府关系中最 重要内容。不同国家在安排中央政府与地方政府之 间关系时有不同的做法。在中国，地方政府关系还 包含上下级政府行政部门之间的关系。

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一、地方政府关系概述 1.地方政府关系的基本内涵

多梅尔将美国地方政府关系分解为纵向关系和 横向关系，纵向关系是指地方管理人员日常生活 中多会感到的决策网络，其基本形式包括财政援 助、报告要求、技术援助、审查和调查、咨询及 对各项工作的一般监督和批准，但处在这些相互 交往核心的是资金和指令。这种纵向体系又接近 于一种服从的等级体系。而地方政府的横向关系 则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的 对等权力分割体系。

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2.地方政府关系的形成

影响一国地方政府关系的因素主要有社会的、制度的、 体制的以及在特定时间的国内外生活因素。 (1)经济结构的影响。马克思主义认为，物质生活 的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活， 国家权力结构的深层根源是社会的经济结构。 (2)政治结构的影响。所谓政治结构，是指组织化的 政治实体力量对比及其相互关系。 (3)历史环境的影响。在人类历史上，任何一种制度 都是建立在一定的文化基础上的，同样，地方政府关系 的基本架构也不可能脱离历史文化传统的影响

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3.研究地方政府关系的意义首先，有助于建立与环境相适应的地方 政府管理模式。 其次，有利于促进地方政府体制的优化。 第三，有助于推动国家制度的现代化

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二、中央政府与地方政府的关系

中央与地方的关系是地方政府关系的体 制环境，是决定地方政府关系形式和内 涵的前提。因此，讨论地方政府关系， 必须着重探讨中央政府与地方政府的关 系。在世界现代化的历程中，中央政府 与地方政府的权限划分，显现了分权— —高度集权——合理分权的历史轨迹， 中央与地方关系的这一变化与发展趋势， 有着深刻的历史必然性。

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1.地方政府与中央政府关系的 基本结构从静态意义上讲，我们一般可以把世界 各国的中央政府与地方政府关系的结构 划分为中央集权型、地方分权型和均衡 型三种模式。 也有人把政府间关系分为三类：即管辖 权内的政府间关系、管辖权外的政府间 关系和司法裁定型的政府间关系。

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2.地方政府与中央政府的职责 与权限划分从理论上来说，划分中央政府与地方政府间的职 权与权限并不

困难，一般来说，适合和需要国家 在整体上掌握的职权，应该由中央政府掌握，适 合和需要由地方政府负责的事项，应该由地方政 府负责。 区域的范围决定了公共物品的属性，一般可分为 两类：一类是全国性的公共物品，如国防、外交 等；一类是地方性公共物品，如电讯、消防、道 路、交通等，这为我们划分中央政府和地方政府 的职责和权限提供了依据。

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3.中央政府对地方政府的控制 与合作不论是分权型还是集权型,地方政府都要受到 中央政府的监督和控制。这种控制一般来自立 法控制、司法控制、行政控制和财政控制等。 另一方面，中央政府与地方政府之间的合作 关系显得越来越重要。这种合作一般有两种方 式：一是中央政府和地方政府之间签订正式的 协定；二是中央政府和地方政府间的非正式合 作关系，一般指两者之间在实践中采取的协调 战略。

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三、 国外的中央政府与地方政 府关系

国家从结构形式看，分为联邦制和单一制两种。 联邦制是指以享有相对主权的完整政治实体为 组成单位的国家结构形式；单一制是以按地域 划分的普通行政区划或自治区域为组成单位的 国家结构形式。在这两种结构形式的国家中， 中央政府与地方政府关系的权限、运行过程和 方式等方面存在一定的差异。发展中国家由于 历史和现实的特殊性，在中央政府与地方政府 关系上也具有不少独特的地方。

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在划分中央政府与地方政府以及地方各级政府的 权限时，首先必须界定中央及地方政府在国家体 系中的地位和作用，依此确定各自的核心任务领 域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循 下列原则：业务同类和责权相称原则；合理集中 与适当分权有机结合的原则；明确维护中央权威 的原则；事权相对分散，财权应与事权基本一致 的原则；法制化原则。

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1.联邦制国家中联邦政府与地 方政府关系1)通过法律的方式划分联邦与联邦成员 (州)权力范围 (2)联邦与地方的纵向权力结构呈现 由分权型走向协作型的趋势 (3)联邦与地方的权力运行机制灵活 (4)联邦和地方关系的调整呈现双重过 程

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美国联邦政府与州政府的权限划分美国的联邦制是一种“有限分权制”:一方面， 联邦政府的地位高于州政府。另一方面，州政府 享有法律所赋予的特权。 具体而论，根据美国宪法的规定，联邦政府与州 政府各自的权力分为以下五类： A列举权力 B专有权力 C禁止权力 D共有权力 E保留权力

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美国的地方政府间的关系

在美国，除联邦和州之外的所有政府都被称为地 方政府，但所

有形式的政府包括地方政府与州政 府、州政府与联邦政府之间均没有行政隶属关系， 各级政府原则上都是自主治理单位。 美国地方政府大体上分为一般目的政府和特殊目 的政府 :一般目的政府的形式有乡镇、自治市和 县；特殊目的政府有学区政府和特别区政府 。 美国现有地方政府87 849个，其中县(郡)政府 是16506个，市政府是13522个，乡镇政府是3034 个，学区政府是19431个，特别区政府是35356个。

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2.单一制国家的中央政府与地 方政府关系

单一制国家的结构形式在西方主要有两 种类型，一是以法国为代表的中央集权 模式，另一种是以英国为代表的地方分 权模式。这两种模式的中央政府与地方 政府关系显示出很大的差异性。

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英国中央与地方的关系

中央政府与地方政府之间的关系缺乏明确的法律规 定 地方政府具有独立的征税权:房地产税 rates 教育、个人服务、社会福利、住房、计划(地方资 源的开发使用)、发放各种营业许可证、治安、消 防、环境保护、医疗保健、垃圾处理、地方交通、 文化设施和其他公用事业等与公众生活息息相关的 事务，都由地方政府负责 中央政府对地方政府进行监督和控制的方式主要有 以下几种：立法控制、司法控制、行政控制、财政 控制

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3.发展中国家的中央政府与地 方政府关系(以韩国为例)目前，韩国有16个道级政府和232个较低 级别的地方政府,其中包括74个市政府、 89个郡政府和自治市内的69个区政府。 地方行政职能包括中央政府委托的职能， 例如管理公共财产和设施以及评估和征 收地方税和各种服务费用。各级地方政 府都有教育委员会处理各社区有关教育 和文化的事务。