试论我国公共政策制定过程中的问题及对策

生态消费税收制度

　2007年第5期　　　　　　　　　　　　　　　　　　辽宁行政学院学报

(第9卷第5期)　　　　　　　　　　　　　　　JournalofLiaoningAdministrationCollege

No.5,2007(Vol.9.No.5)

公共管理

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试论我国公共政策制定过程中的问题及对策

孙常程

(郑州大学,河南郑州450001)

[摘　要]　　随着社会主义市场经济的不断深入发展,中国社会正经历着深刻的变革。全球化、信息化迎面而来,社会利益结构和利益群体日趋多元化。所有这些都对我国政府决策提出了更高的要求。因此,重视我国公共政策制定过程中存在的问题,实现公共政策的科学化、民主化与法制化,有着十分重要的意义。[关键词]　　公共政策;制定过程;问题;对策

[中图分类号]D63　　[文献标识码]A　　[文章编号]1008—4053(2007)05—0007—02

　　我国的公共政策是指党和政府用以规范、引导本国或本地区有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示

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以及行动计划与策略等等。公共政策不仅是政府推行政治统治的基本工具,也是政府实施社会管理的重要手段。所谓公共政策制定一般是指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程,一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。公共政策制定是一个复杂的动态过程,有着动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。

一、我国公共政策制定过程的特点

任何政府政策的制定,都是在特定的政治格局内、特定的政治环境和社会环境下进行的治环境和社会环境,点。过程有如下特点:

1.在我国,,多党参政”的政党制度所决定,、主导性的作用,是国家的公法权主体。中国共产党对中国的政治、经济、文化等各个领域的管理事务,实行集中统一的领导,中国共产党参与政府决策,并且是政府决策过程中最重要的决策者,这是中国决策体制的一大特色。在很多情况下,国家的大政方针都是首先以党的名义发布的,党的红头文件起到了实际上的政策导向作用。共产党在公共政策决断系统居于核心地位,体现了我国国家政权的性质和国家机构实行民主集中制的原则。

2.各级行政机关在政策制定过程中具有关键性作用在我国由于实行议行合一的政治体制,政府享有高度的政策制定权,在总原则之下能直接制定公共政策。尽管从理论上说,人大是国家的权力机关,行政机关的主要功能是政策执行,但从实践看,行政机关在政策制定过程中更有实质性作用。行政机关可以在党的直接领导下,对宏观大政方针以外的中观和微观政策具有很大的决定权。很多重大决策,都是由中共中央或各级党委提出政策建议,然后由国务院和各级政府具体组织论证、提出政策方案,最后或以提案的形式经由全国和地方人大或其常委会的法定程序变成法律,或制定行政法规直接发布于社会。据统计,在1993年到1997年,国务院制定行政法规197件,而同期的全国人大及其常委会通过法律85件、有关法律问题的决定33件,共计118

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件。国务院的行政立法数量大大超过了全国人大及其常委会的立法,此外国务院各部委和地方政府还制定了大量的行政规章。行政机关在政策制定过程中的地位和作用由此可见。3.政策制定过程呈现“内输入”的特点“内输入”概念最初来自伊斯顿的《政治生活的系统分析》一书。伊斯顿声明用“内输入”这一术语来描述严格意义上的由政治角色的经验和活动而不是由社会非政治领域中人们的经验所形成的要求。我国学者胡伟在《政府过程》一书中,借用了“内输入”的概念,认为“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下,由政府精英代替人民进行利益的综合与表达,,而不是,,,、研究和调查而将他,呈现出“内输入”《政府过程》一书中指出“:当代中国的决策,而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中,社会力量对公共政策的影响力极弱,因而中国的决策模式是一种典型的精英决策,决策过程基本取决于权力精英的作用。特别是深受人格化权力结

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构的影响。”

二、我国公共政策制定过程存在的主要问题

我国的改革开放已进行20多年,各项改革的深化使决策科学化被提到重要的议事日程。在政策体制上,初步改变了过去以党代政的公共政策模式;在政策进程上,启动了决策科学化民主化的进程,开始由经验决策、个人决策向科学和民主决策转变。但是,政策制定过程仍然存在一些问题,致使政策失误时有发生,制约着经济发展和政治社会的进步。从总体上看,政策制定过程主要存在两大问题:

1.决策权力相对集中,决策体系相对封闭

我国高度集中的权力配置形成于1957年,当时毛泽东特别强调党的一元领导和书记挂帅“大政方针在政治局,,具体部署在书记处”,这导致了严重的权力过分集中的现象。我国的决策体制对于保证我国的社会主义发展方向、维护我国的政治稳定和国家政令的统一有着重要的积极意义。党在决策中坚持民主集中制,实行“少数服从多数”的原则,也有效避免了西方代议制民主中那种讨价还价、议而不决的情况,降低了决策的外部成本并能提高决策的效率。但是,相对集中的权力也可能导致决策的行为缺乏监督,决策的过程缺乏规范,从而影响公共政策的公正、科学和效能。邓小平同志曾指出“:把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领

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导。”权力高度集中以及决策机制的不完善,容易导致官僚主义、主观主义、经验主义、个人专断等现象的出现,造成决策的失误或功利化,进而影响决策的科学化与民主化。

利益要求是策动决策议程的重要因素。政府决策都是

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[收稿日期]2007-02-01

[作者简介]孙常程(1983-),男,郑州大学05

级行政管理硕士研究生。

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