试论我国公共政策制定过程中的问题及对策(2)

生态消费税收制度

2007年5月

第9卷第5期

孙常程:试论我国公共政策制定过程中的问题及对策

May.2007Vol.9.No.5

针对一定的社会利益要求作出的,因此进行利益表达是民众参与政府决策的重要途径。由于我国目前的社会结构分化程度低,社会利益的表达与综合并非主要由各种社会结构来承担,而一般是由权力精英通过分析、调查和研究来确认并输入到公共政策中的。这种机制导致整个决策系统处于相对封闭的状态,体系与外部环境的交流、互动渠道和能力比较有限。决策体系的封闭使公共决策难以深入了解民情,及时有效地回应民意的要求。决策体系的封闭还制约了人民群众的参与权的实现,不利于政府决策的民主性和科学性,也不利于社会主义民主政治的发展。近年来,随着我国政治民主进程的推进,人民群众进行利益表达的途径和渠道大大增加,这一趋势还需要通过对决策机制的创新加以巩固和规范。

2.决策过程缺乏明确的、规范的程序,导致政策缺乏科学性和连续性

一些地方政府的政策制定过程中,从政策议程的设立,到政策规划和政策合法化,往往都没有按照程序或没有严格按照程序进行,缺乏可行性研究、系统的咨询论证,没有公开的征求各方面意见,没有领导集体讨论的过程。凭经验、凭想象的“拍脑袋”决策现象在很多地方还有存在。个人决策很少受程序的约束,使得政府的政策容易随决策者个人意志的改变而改变,因决策者的变化而变化,缺乏科学性和连续性。

三、政策制定过程存在问题的对策党的十六大报告指出“:正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,度和社会听证制度,完善专家咨询制度,[5]

和责任制,防止决策的随意性。”公共政策决策科学化、,作用,。科学的决策程序应该包括程序的民主化、程序的科学化及程序的法制化。

1.决策程序的民主化

公共政策的本质特征是公共性,要做到决策体现人民的公共利益,必须建立民主化的决策程序。公共政策的民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织,能够充分参与公共决策的过程,在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求,并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境,充分体现人民群众国家主人公地位和参加国家公共管理的民主权利。公共政策的决策问题是与群众利益攸关的重大问题,公众参与是在决策领域维护和实现最广大人民根本利益的重要手段。

在决策过程中发扬民主,可以有效地防止个人专断和政策失误,正反两方面的经验教训反复证明了这一点。结合中国国情,决策过程的民主化应主要从以下两个方面着手:

(1)充分发扬党内民主。在中国,政府制定的所有政策,实际上都是中国共产党的政策。因此发扬党内民主,是提高政策科学性、民主性的关键。发扬党内民主,首先要严格执行党的内部议事和决策的基本制度,即集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。各级党委是各级行政区域内的领导核心,实行集体领导制度,就是要求重大问题必须提交党委常委会集体讨论,共同做出决定,涉及全局和长远的问题还应该提交党委全体会议讨论决定。其次是要保证党员在政策制定中的参与权。党内的重大事务应向党员公开,重大政策制定应该在全党范围内广泛征求意见,使每个党员都能有机会影响或参与政策的制定,以便使政策能更好的体现民意。

(2)确保公民参与的广泛化、规范化、制度化。在公共政策制定和形成的过程中,公众的参与是确保公共政策符合民意的根本途径,是公共政策科学化与民主化的主要途径。目

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前,其他国家公共政策制定的方式和程序是多种多样的。除立法机关代表制度外,民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、院外游说制度、协商谈判制度、公民请愿和公民投票制度都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。在学习国外经验,建立适合中国国情的公民参与权制度时,我们要特别注意政府重大政策出台前的民意调查;加强电子政务建设和信息公开;开放新闻媒介和扩大监督范围。现阶段我们还要着重进行相关的制度设计,加快公民参与权进入相关的立法程序,健全制度化的参与机制,增加公民参加公共政策制定的机会与渠道。

2.决策程序的科学化

决策的科学化,就是要树立科学的决策系统观,采用科学合理的决策体制、决策程序和决策技术方法;现代决策理论认为,一个科学的决策过程,不是单纯的政策选择过程,而是由政策目标的确定、政策方案的规划和政策方案的选择等多个相互关联的环节构成的一个动态过程。而且现代社会政府管理事务的复杂性决定了无论是政策目标的确定,还是政策方案的规划或选择,都必须有科学的理论和科学的方法作为指导:运用持续发展的理论,树立协调发展观念;坚持科技领先,实现以人为中心的发展战略模式;运用系统科学的方法,把政策看作是一个互相联系、互相依赖、互相制约的有机整体,把政策制定过程看作为一项系统工程。提高决策者。

。建立专门的研究机构,加强政策研究,。专家决策咨,防止领导者因专,,,,。为了保证政策研究机构的独立性,鼓励或扶持民间咨。

3.决策程序的法制化民主化、科学化的决策程序必须实现法制化,才能具有稳定的普遍的约束力。实现决策的科学化、民主化,必须依靠健全的法律规范作为保证。

决策程序的法制化首先应该确定决策主体的决策权限,其次是明确决策过程中的各个环节及其具体操作,也就是以法律形式把科学、合理的决策程序固定下来。再次确立决策责任制度,加强对决策的法律监督机制,保证依法决策,使决策者的权力和责任相统一。

决策程序的民主化、科学化和法制化是相辅相成、互相促进的。民主化是科学化的基础,没有决策民主化,不能广开言路,集思广益,也就不可能实现决策的科学化。科学化是民主化的目标,如果只强调决策必须注意发扬民主,而不按决策的科学规律办事,不运用科学的决策程序、决策方法和技术,决策缺乏合理性和可行性,民主也就失去了意义。法制化是民主化和科学化的保障,只有将民主的、科学的决策程序用法律法规的形式确定下来,民主化和科学化的决策才会有可靠的保证。◇注释

[1]张金马.政策科学导论[M].中国人民大学出版社,1992

[2]浦兴祖.当代中国政治制度[M].复旦大学出版社,1999

[3]胡伟.政府过程[M].浙江人民出版社,1998

[4]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].人民出版社,1994[5]江泽民.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[M].人民出版社,2002

[6]王春英.当代中国政府[M].河南人民出版社,2004[7]张国庆.公共政策分析[M].复旦大学出版社,2004[8]李解元.论公共政策的科学化与民主化[J].改革与战略,2004,(11)[9]宁骚.国家、政府与公共政策的形式特征[M].经济科学出版社,2000[责任编辑:正元]