气候变化背景下我国低碳城市立法初论

环境资源与能源法

气候变化背景下我国低碳城市立法初论

■张梓太

[摘

要]低碳城市建设应当成为我国应对气候变化的一项重要战略措施。我国的低碳城市建设，要以有序、有效、规范

的方式推进，尽快出台低碳城市立法，以公众参与、发展、特色、创新、激励为基本原则，对低碳城市的规划、标准以及企业碳信息披露、碳金融和碳交易、低碳社区等重点制度作出规定。我国低碳城市的立法模式应当采取中央统一立法与城市特色立法相结合的方式，以中央立法为辅，地方立法为主。[关键词]气候变化；低碳城市；立法[中图分类号]DF01；X22

[文献标识码]A

200438）

[文章编号]1674－6848（2010）04－0043－06

[作者简介]张梓太（1964—）男，安徽天长人，复旦大学环境资源与能源法研究中心主任，教授，博士生导师，主要从事环境资源与能源法研究。（上海

“气候变化背景下的低碳城市政策措施研究”[基金项目]国家社科基金重点项目中期研究成果（09A2D048）。[收稿日期]2010－06－30

PreliminaryStudyonChinasLow-CarbonCityLegislationintheContextofClimateChanges

■ZHANGZi-tai

carboncityconstruction，animportantstrategicmeasuretoaddressclimatechangesinChina，shouldbeAbstract:Thelow-undertakeninanorderly，effectiveandnormativeway．Thelow-carboncitylegislationsinChinashouldbepublishedassoonaspossibletotakepublicparticipations，developments，features，innovationsandmotivationsasthebasicprincipleofthelow-carboncityconstructioninChina，andestablishregulationswithregardtourbanplanningandstandardsaswellasenterprisecarboninformationdisclosures，carbonfinancesandtrades，lowcarboncommunities，inthecombinationoftheuniformlegisla-tionbytheCentralGovernmentanddistinctivelegislationsbylocalcities，supplementedbytheCentrallegislationandbasedonlocallegislations．

Keywords:climatechange;low-carboncity;legislation

全球气候变暖问题已引起人类社会的共同关但大注。哥本哈根大会虽未达成有约束力的协议，会引起的后续效应将是巨大的。我国作为发展中大国，同时也是温室气体排放大国，如何应对气候变化带来的影响，以及如何应对气候变化背景下复杂国际形势的挑战，已是亟待深入研究的问题。本文拟从构建我国低碳城市法律制度的角度，就应对气

候变化国内法律制度建设的相关问题作一分析。

一、背景与意义

所谓低碳城市就是通过在城市发展低碳经济，创新低碳技术，改变生活方式，最大限度地减少城市的温室气体排放，彻底摆脱以往大量生产、大量消费和大量废弃的社会经济运行模式，形成结构优化、循

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环利用、节能高效的经济体系，形成健康、节约、低碳城市建设在我国正式起步。目前，我国已有珠海、杭的生活方式和消费模式，最终实现城市的清洁发展、州、贵阳、吉林、南昌、广元、赣州、无锡等多个城市

高效发展、低碳发展和可持续发展（付允、汪云林、李丁，2008）。低碳城市概念是在低碳经济和低碳社会概念的基础上发展而来的。2003年英国政府发表了题为“我们未来的能源：创建低碳经济”的报告，首次提出了“低碳经济”的概念，引起了国际社会的广泛关注。报告指出，低碳经济是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出，通过创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，为发展、应用和输出先进技术创造机会，同时创造新的商机和更多的就业机会。2007年，日本环境部发布了“低碳社会”规划草案，提出了实现低碳社会的三个原则，即：在所有部门减少排放；提倡物尽其用的节俭精神，通过更简单的生活方式达到高质量的生活，从高消费社会向高质量社会转变；与大自然和谐生存，保持和维护自然环境成为人类社会的本质追求。

如果说低碳经济强调的是发展方式的转变，低碳社会强调的是生活方式的转变，那么低碳城市强调的则是两者的结合。

低碳城市建设在我国应对气候变化问题上有着特殊的意义。我国当前的经济、

社会发展处在一个特殊的历史阶段，即以大规模、高速度为基本特征的工业化和城市化时期，城市化水平从1978年的17．9%快速增长到2000年的36．22%，平均增长速度每年超过1%。据专家预测，中国的城镇化水平在2010年为46．5%左右，2014年可能超过50%，预计2023年可能超过60%（戴亦欣，2009）。城市建设对今后的能源消耗有着极其深远的影响，城市成为了经济和社会发展的最基本的、可操作的综合政策单元。无论是低碳经济、低碳社会还是循环经济，都能在城市单元上得以实施。

正是在此背景下，低碳城市概念提出后，得到了我国许多城市的响应。2008年初，世界自然基金会(WWF)与当时的国家建设部以河北省保定市和上海市为试点，推出低碳城市发展示范项目，低碳

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提出建设低碳城市的构想。

在各地纷纷提出建设低碳城市的同时，也出现了一些乱象，包括建设目标不切实际、建设方法和手段缺乏科学性等。若不从制度层面加以规范，我国的低碳城市建设很难向纵深推进。构建我国低碳城市法律制度，尽快出台相应立法，可以起到以下几点作用。

第一，使我国的低碳城市建设在规范化与制度化的层面上发动和展开。如前所述，低碳城市建设不仅涉及经济发展方式的转变，同时也涉及生活方式的转变，这样的转变仅靠运动式、跃进式的方法，靠单一的行政力量推动是远远不够的，也是不科学和不可持续的，必须靠常态化的制度力量推动。我们必须看到，在经济发展方式和生活方式转变的背后，是对既有的根深蒂固的发展理念、生活习惯、行为方式乃至文化传统的改变，这将是一个长期的、渐进的、艰巨的过程。因此，法律制度的规范与推动是我国低碳城市建设的基本抓手。

第二，有利于进一步完善我国的节能减排机制。我国现行的节能减排机制是一种自上而下的、主要靠政府发动的机制，即由中央政府给出约束性指标，再层层分解，并由各级政府监督实施。这种自上而下的机制，是传统的单向度政府管制方式的延续，其优点是易于发动且便于管理，缺点则是缺乏激励性与能动性——

—节能减排的义务主体被动地按照政府的意愿去节能减排，仿佛是在为政府做事，主动性与积极性严重不足，

这样势必影响节能减排的效率与效果（张梓太，2009）。低碳城市立法以城市为节能减排主战场，通过条块结合的方式，调动城市的各种资源(包括市场、资金、技术等)为节能减排服务，同时发动起自下而上的节能减排力量，可以对现行的节能减排机制起到补充和完善的作用。

第三，有利于明晰低碳城市建设过程中各方的权利和义务。低碳城市建设不是一个宣示性的号

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召，而是一系列切切实实的行动。在落实每一个具而权利义务配置的最有效方式就是立法，通过立法展。诚如胡锦涛同志在2009年G20会议上所言：“气设的主旋律。与发达国家不同，中国的低碳城市建设”体的减排行动时，都会涉及权利义务的配置问题，候变化归根结底是个发展问题。发展是低碳城市建将相关权利义务进行明晰和固化。过去一段时期，不是后工业化的低碳发展，而是要探索一条工业化

我们在节能减排的权利义务配置上，主要是通过政策、行政命令和一些临时性措施进行的。这样的制度设计，在短时期内可能会有效果，但从长远看一定须用立法取而代之。节能减排主体只有在明确的并有国家强制力保障或约束的权利义务面前，才会有持久的节能减排的动力与压力。

二、我国低碳城市立法的基本原则我国低碳城市立法应坚持以下几项原则。第一，公众参与原则。我国的低碳城市建设离不开公众的参与和支持，必须有效地整合和协调各种力量参与到建设中来，特别是要有效地整合政府、

企业、居民三方面的力量，因为发展低碳城市需要政府同企业和居民三方通力合作，需要各部门共同参与。发展低碳城市既不是简单的市场行为，也不可能是完全的政府行为，而是公共治理的三方主体相互影响、

相互作用、共同参与的过程。政府在低碳城市的发展中主要起到规划、引导和领导的作用，居民和企业对低碳城市的发展也有不可或缺的作用（刘志林等，2009）。低碳城市的核心和可持续的动力是拥有低碳理念的城市居民。

进行低碳消费引导、低碳理念教育和低碳生活宣传是提升公民低碳意识的基本手段，也是未来建立低碳决策的全民参与以及设立低碳的全民监测体系的基础（戴亦欣，2009）。企业作为碳减排的主要对象，其参与的深度与广度，在一定程度上决定着低碳城市建设的成败。

因此，我国低碳城市立法的首要任务，就是协调好政府、居民、企业三者关系，明确公众参与对低碳城市建设的极端重要性，将公众参与原则作为立法的最基本原则加以规定。

第二，发展原则。我国低碳城市建设的根本目的是为了在气候变化的大背景下如何更好更快地发

过程中的低碳发展模式。

这要求我们必须遵守以下的原则：(1)低碳城市的发展不能以牺牲经济发展为代价，相反，低碳城市的发展必须同经济发展相结合，做到双赢。(2)中国的低碳城市发展会包含有国外经验不具备的内容，需要我们不断探索和创新，例如英国、

日本等国家将交通、商业与公用建筑以及住宅能耗问题作为低碳城市的三大重点领域，而产业结构升级、产业能耗降低等应当是中国低碳城市发展的重要组成部分（刘志林等，2009）。

第三，特色原则。作为发展中的大国，我国众多城市各自的发展状况、发展水平、资金技术支撑能力、文化历史传承等不尽相同：从城市规模上看，大、

中、小城市低碳建设的要求有所不同；从区域分布看，东、中、西各地的城市差异性较大。因此，我国的低碳城市建设必须因地制宜，因城市而异，充分发挥各自的特色和优势，不应搞一刀切。在这一点上我们可以借鉴国外的一些好的做法，如日本低碳社会规划考虑了两种情境，可以依据实际情况进行选择，两种模式的思维方式不完全一样：模式A侧重于城市集中地区形成高密度、高科技的社会方式，模式B则侧重将人口、资源分散化，倡导一种轻松、悠闲的生活方式；模式A追求GDP的增长，而模式B则追求舒适、慢节奏的生活，不追求GDP的高增长（“2050JapanLow-CarbonSociety”Scenarioteam，

2009）。我国的一些城市在相关的低碳城市建设规范中也体现了特色原则，如《杭州关于建设低碳城市的决定（征求意见稿）》把低碳城市建设同健康城市建设结合起来就是一个很好的范例。

第四，创新原则。低碳城市本身就是一个创新的概念，它是人类社会在面临复杂的气候问题、环境问题、能源问题的大背景下提出来的，是对既有的发展方式与生活方式全新反思的结果。我国低碳

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城市建设没有前路可循，创新是唯一的路径。低碳城市立法应当大力倡导和促进创新。低碳城市建设创新应着重从两个方面进行：一是制度创新，二是技术创新。

制度创新是关键，技术创新是基础。制度创新包括国家的政策、法律等正式制度的创新，也包括人们在长期实践中无意识形成的、具有持久的生命力并构成世代相传的城市文化一部分的非正式制度创新，如价值信念、规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等。应当说，非正式制度创新是制度创新的难点，但却是不可忽视的一点。技术创新则包括提高能源使用效率的节能技术创新以及新能源的生产和应用技术创新等。

第五，激励原则。与传统的立法有所不同，我国的低碳城市立法应当以激励为主，因为在低碳城市建设的过程中，很多时候是对企业、市民、公共机构等既有权利的一种限制，是对既有生产方式、生活方式、

行为方式的一种改变。在此情况下，若无有效的激励，很难让企业、市民、公共机构积极参与其中。激励应当在两个层面上展开：一是经济激励，包括对积极参与者给予财政补贴、税收优惠、信贷支持、政府低碳采购、技术扶持、物质奖励等。二是意愿激励，给予相关当事人以充分的意愿尊重，在低碳城市建设过程中所采取的一些方法和手段，尽可能在取得当事人合意的情况下实施，如合同管理方式。

唯有如此，才能调动当事人的积极性和主动性，低碳城市建设才能落到实处。

三、我国低碳城市立法的重点制度

第一，规划制度。规划制度是我国低碳城市立法的重中之重，科学合理的城市规划是低碳城市建设的前提和基本保证。

我国当前的城市建设存在两大问题。一是建设过程的高碳化。重复建设、盲目建设、过度超前、贪大求洋等现象的存在带来了极大的资源浪费，造成了许多没有效率的碳排放。通过合理的城市规划可以减少这些现象的发生，使钢铁、水泥等高碳强度产业维持在合理规模而不过度

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扩张。二是城市运行过程的高碳化。我国的城市运行（包括城市密度、功能分区、空间布局等方面）存在着一系列的不合理问题，解决这些问题需要从城市规划着手，即在规划环节就从城市布局、规模、功能各方面将低碳运行问题纳入考虑范围。规划是保障城市低碳运行的源头。

我国低碳城市立法在规划方面应侧重解决四类问题。一是如何避免重复建设、盲目建设、过度超前、贪大求洋、规划不连续等问题。二是空间配置问题，即城市功能中心和空间组团的科学配置，避免大量无谓的人员和物质流动。三是交通系统问题，即不同规模城市交通体系的合理设置，把握好步行出行、

公共交通和私家车之间的关系。四是密度问题，把握好城市密度和能耗的关系，做好科学合理的人口预测条件下的城市规划。

第二，标准制度。低碳城市建设应当有相应的标准设计与要求，使人们在建设过程中有依据，有遵循，做到有所为有所不为。立法时可将标准分为推荐性标准和强制性标准两大类，并且以推荐性标准为主，强制性标准为辅。推荐性标准一旦通过合同等方式得到当事人的认可，当事人就有责任予以遵守。

我国的低碳城市立法需要对以下几个方面的标准作出规定。（1）碳核算方法标准。低碳城市建设要以科学数据为基础。由于碳减排问题的复杂性，数据、指标和核算体系的重要性不言而喻。我国目前尚未开展系统的碳核算工作，世界范围内的碳核算也远未成熟，但低碳城市建设必须有相对统一的碳核算方法。没有科学有效的碳核算方式，低碳城市建设就很难有实际效果。我国的碳核算方法标准规定，可参考IPCC的《国家温室气体清单指南》和ISO的《国际温室气体排放核算、验证标准———ISO14064》等国外已有的标准，并结合我国城市发展的实际情况。在建立碳核算方法标准的基础上，我国低碳城市建设还应当逐步开展碳标识计划。所谓碳标识，实际上是指碳足迹标识，即将产品的碳足迹通过一定的方式显示在产品上，让消费者了解

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其消费的产品所导致的温室气体排放量。城市作为消费的主要场所，通过开展碳标识计划，能从消费环节有效引导人们走低碳之路。（2）低碳城市建筑标准，低碳城市交通标准，低碳城市公共机构标得关注，即碳金融与碳交易制度。所谓碳金融泛指所有服务于限制温室气体排放的金融活动，包括直接投融资、碳指标交易和银行贷款等。碳金融概念目前国外常见的碳是由环境金融概念衍生而来的。

《中华人民共和国节约能源法》，金融产品有以下几种：（1）绿色抵押等银行类碳金准。2007年修订的

对工业、建筑、交通、公共机构等领域的节能问题作了规定。有关部门根据该法的规定，陆续出台了一系列节能标准，对推动我国的节能工作发挥了重要作用。低碳城市立法可参照

《中华人民共和国节约能源法》

的规定，制订低碳城市的建筑、交通、公共机构标准。（3）综合考核标准。低碳城市建设需要来自外力的监督与考核，需要有一种综合性的考核标准。考核标准可以根据城市类型的不同，设置若干不同的考核项目，并将考核结果予以公布，以此作为一种激励。

第三，信息披露制度。企业碳排放相关信息的披露，是低碳城市政策制定与执行的前提，完整、准确、及时的企业碳排放信息披露直接影响着低碳城市建设的质量。我国的低碳城市立法必须对信息披露制度作出规定，对信息披露制度的宽度、深度与时效进行明确界定，以确保该制度具有可操作性。

鉴于企业碳排放信息披露的复杂性，立法时可根据信息的敏感度作区别规定。一是强制性信息披露，包括企业的碳排放量、排放时间等。二是自愿性信息披露，主要是和企业、商业秘密相关的一些排放信息。对企业违反强制性信息披露的行为，必须规定相应的制裁措施。

第四，碳金融与碳交易制度。低碳城市建设应充分发挥市场的功能，运用市场机制促进低碳化。在低碳城市建设中引进市场机制，有两点作用是明显的。首先是对我国现行的以行政指令为主导的减排机制起到弥补作用，克服现行机制中存在的缺乏弹性、效率损失和缺乏适当的激励机制等缺陷；其次是有利于各方面力量广泛参与、共同合作，使碳减排的方式和路径多元化。

从国外的实践看，市场机制方面有两大制度值

融产品；（2）碳基金等基金类金融产品；（3）期货、期权等低碳衍生品。碳交易也称碳排放权交易。碳排放权是污染权(P011utionRight)的一种，是指权利人在符合法律规定的条件下向环境排碳的权利。1968年，

美国人戴尔斯(Dales)首先提出污染权概念，其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样出卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以向拥有污染权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或转让污染权。通过污染权交易，有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局（张梓太，1998）。

《京都议定书》引入了三种灵活机制，即排放交易(EmissionTrading，ET)、联合履行(JointImple-mentation，JI)和清洁发展机制(CleanDevelopmentMechanism，CDM)，允许附件1国家通过相互之间及其同发展中国家之间的合作，完成其有关限制和削减排放的承诺。

《京都议定书》的规定，大大拓展了碳排放交易的内涵与外延，也使得该项制度备受国际社会的关注与重视。

我国目前已经建立了北京环境交易所、上海环境能源交易所及天津排放权交易所等交易平台。如何运用这些平台为低碳城市建设服务，建立和完善我国的碳交易制度，是我国低碳城市立法中需要认真思考的问题。

第五，低碳社区制度。城市是由若干社区构成的。社区是居民的共同体，是城市生活的基本单元。社区一级的共建共享、宣传教育、互助机制是城市低碳生活方式建立的基础。

低碳社区制度应包括这样几个方面的内容：（1）确立低碳社区的建设标准。以社区为单位，对能源结构、建筑节能、出行方式、消费方式、就业方式

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等提出具体要求。（2）普及推广低碳生活方式。通过宣传动员，指导社区居民制定碳减排计划，养成低碳生活方式。（3）建立低碳社区管理平台。政府、企业、

传媒、居民等团体协作，形成组织化程度较高的社区低碳促进组织，共同促进社区公共设施的低碳化管理，形成吸引专业人员提供研究、教育、培训服务的长效机制。（4）促进低碳化的社区公共服务。在社区提供节能改造咨询、资质认证等公共服务，促进社区各领域的低碳化。

四、我国低碳城市立法的模式选择

在我国低碳城市立法模式选择问题上应重点关注两个方面的问题，一是同已有立法关系的协调问题，二是同我国城市政治、经济、文化协调的问题。如何实现法律体系内部的和谐以及立法同城市政治、

经济、文化的和谐，是我国低碳城市立法模式选择的基本出发点。

首先，关于低碳城市立法同已有立法关系的协调问题。由于低碳城市建设涉及面广，同低碳城市相关的立法有很多，主要有这样几个领域：（1）环境保护法，包括《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、固体废物污染环境防治法》等；（2）自然资源法，包括《森林法》、《土地法》、《水法》等；（3）能源与节约能源法，包括《电力法》、《可再生能源法》、《节约能源法》

等；（4）城市规划、建筑与交通法，包括《城市规划法》、《建筑法》等；（5）气候法，包括《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》、《全国人民代表大会常务委员会关于批准＜联合国气候变化框架公约＞的决定》、《气象法》等；（6）循环经济法，包括

《循环经济促进法》等。以上这些领域的立法同低碳城市立法的关系处理有两种选择。一是根据低碳城市建设的需要，对上述领域的法律进行修订，将低碳城市建设的基本原则和主要制度反映到这些立法中去。二是制定专门的低碳城市法，名称可以是低碳城市法”，或“低碳城市促进法”，或“低碳城市建设法”，将低碳城市建设的基本原则和主要制度进

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行集中统一。当然，这两种选择各有利弊，但考虑到中央立法资源的高度稀缺以及低碳城市建设的紧迫性，我国目前还是适宜制定专门的低碳城市立法。在立法的位阶上，可以考虑先由国务院制定行政法规，待条件成熟时再制定法律。

其次，关于低碳城市立法同我国城市政治、经济、文化协调的问题。城市与城市之间，在政治、经济、文化方面，既有共性又存在差异，这就需要低碳城市立法分别对共性问题和差异性问题作出不同的调整，反映到立法模式上就是：共同性的问题，如信息披露制度、碳金融与碳交易制度等，应当由中央立法统一规范；差异性的问题，如规划制度、标准制度、低碳社区制度等，应当由各个城市以地方立法的形式分别进行规范。从体量上看，低碳城市立法的主要内容需要由地方立法来规定。因此，从中央和地方立法权限划分的角度看，我国低碳城市立法模式应以中央立法、

统一立法为辅，地方立法、特色立法为主。(在本文写作过程中，曾多次与复旦大学环境科学与工程系戴星翼教授、张真副教授、陈红敏老师和法学院李传轩老师讨论，在此致谢！)

[参考文献]

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责任编辑：胡颖峰

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