关于我国保障性住房问题的概述与分析

引言

保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，建立起社会保障用房。它是与商品性住房相对应的一个概念，主要是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般有廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房构成。

一、我国保障性住房的发展历程

我国政府历来非常重视住房保障工作。邓小平同志在1980 年提出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋和一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人觉得买房合算。将来房租提高了，对低工资的职工给予补贴。”邓小平的想法与目前的制度设计是完全一致的。2008 年，温总理在政府工作报告里强调指出要抓紧建立住房保障体系，提出要“健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，加强经济适用房的建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难”等具体举措。从温总理的讲话开始，各城市大规模进行新一轮的住房保障建设。从上个世纪末提出的“居者有其屋”，到十七大报告提出的“住有所居”，表明中央和各级政府越来越重视人民群众的住房问题，一系列政策措施越来越符合实际情况，促进了各地住房保障工作的发展。过去由于

经验不足，追求“居者有其屋”，更多考虑通过出售的方式让低收入家庭拥有产权。

我国目前的政策目标是“住有所居”，即只要让低收入家庭有房子住。基于住房保障的发展历程和政策制定，中国的住房保障分成四个发展阶段。

第一个阶段是1978 年以前，保障性住房以全社会低水平、广覆盖的福利分房制度为特点，这是极具中国特色的住房保障形式。福利分房制度包括两种方式，即城镇职居民工从单位获得的分房，以及农民在政府分配的宅基地上自建房屋。这两种方式解决了广大城乡居民的住房问题，同时也存在一些弊端。最重要的是资金问题，只有投入没有产出，不能形成良性的循环机制。个人和企业都没有积极性，等着国家投资拨款，导致住房问题解决的进程非常缓慢，住房拥挤、危旧房等等问题很多。很多城镇职工，解放以后30 年中住房条件并没有得到改善。

第二阶段是从上世纪八十年代末九十年代初开始的，即政府在全国开始进行住房制度改革的试点，也就是开始于上世纪九十年代的“经济”和“适用”住房。与现在的经济适用住房不同，当时的“经济的”是指价格便宜，“适用的”是指面积适度、能满足基本居住需求的住房。这一阶段住房形式主要体现为集资合作建房和“安居工程”两种方式，同时实物分房还没有完全取消。因此在第二阶段，各种保障形式是同时存在的。我国在这个阶段进行了一系列的住房改革，可以概括为“三改四建”。“三改”指投资方式的改革，从过去国家统一

的投资改为国家、单位、个人三方共同负担；管理方式的改革，从由居民所在单位和房管所进行房屋管理改为由物业管理公司进行管理，使得政府和单位摆脱住房管理的包袱；分配方式的改革，从实物分配改为货币补贴，逐步走向市场化、货币化。“四建”指的是逐步建立新型的公用体系，建立住房公积金，建立与住房消费相适应的住房金融，以及建立规范有序的房产交易市场。

第三个发展阶段以 1998 年国务院的23 号文为标志，正式确立了我国的住房保障体系。新的住房保障体系分三个方面：一是面对最低收入家庭的廉租住房。这是救济性的，基本不需要贫困家庭出钱，完全依靠政府救济。廉租住房的核定标准是“双困标准”，即收入和现有住房面积的双困。二是为中低收入家庭提供的经济适用住房。这是援助性的，即政府贴一部分，个人掏一部分。三是面向中高收入阶层的商品房，是完全市场化的。住房制度建设之后，全国各地开始大规模建设经济适用住房和廉租住房，最高峰的时候经济适用住房投资额占到全部投资额的17%。一些城市像包头，由于结合灾后重建，住房保障投资额占到了全部投资额的60%。这一时期的住房发展非常迅速，但随后有些城市提出了经营城市的理念，以出让土地来赚钱，导致建设经济适用住房的积极性逐步减弱。从2002年开始，经济适用住房投资比例大幅下降，2005 年更达到了历史最低点。

03—08年度经济适用房建设情况 单位：亿元，万|平米，套 第四个发展阶段始于2007 年。2007 年以前我国政府不断进行宏观调控，次宏观调控虽然都强调住房保障，但是并没有深入、全面、系统地进行调控。2007年国务院发布24 号文，明确提出全面推进廉租住房发展的若干意见，要求各地方政府编制住房保障的发展规划， 2008 年底对所有“双困家庭”实现应保尽保。因此，，各地方政府2008 年到2009 年加快了住房保障力度和步伐。即以2007 年为界，之前的住房保障发展非常缓慢，之后则呈现大幅度飞跃式的发展。中央政府2007 年以后更加重视住房保障工作，尤其体现在支持方面。过去都是地方政府向中央财政申请专项补贴，但往往难以到位；而2007、2008 年的专项转移支持已经直接拨付给东中西部地区。当然，不同地区的补贴标准是不一样的。东部个别的贫困地区也能获得补助，补助的标准为实物建设住房的地方每平方米补助200 元；中部地区每平方米补助300 元，西部地区每平方米则补助400 块钱。这种直接补贴给地方的方式是发改委专门的方式。财政部也有自己的方式，即各地方报人由财政部直接发给地方。

二、我国保障性住房的现状

通过各级政府几十年来的努力，我国的住房保障成效十分显著，不仅解决了广大中低收入家庭的住房问题，而且对平抑房价、扩大消费和拉动经济增长起到了突出的作用。在北京、上海这样的大城市，凡是经济适用房密集的区域，商品房价格只在经济适用房卖光之后才会上涨，所以经济适用房对平抑房价起到了一定作用。在拉动经济增

长方面，无论在1998 年经济危机的时候，还是当前全球经济危机的时候，比如这一轮四万亿的救市计划，还有九千亿的住房保障投入， 都对拉动经济起了重大作用。在廉租住房资金投入方面，2006 年以前的投入比较少，累计只有70 亿左右，而2007 年当年的廉租房投资就达到80 亿，2008 年更达到了历史性的354 亿，是2007 年的3.7 倍。2008 年，地方政府和中央政府在加大对廉租住房投入的同时，继续致力于解决城镇广大工薪阶层住房方面。2008 年末，公积金缴存总额达到两万亿，缴存余额1.2 万亿，总共提取8500 亿。2008 年一年，中国一共为一千万户家庭发放了一万亿的住房贷款，现在贷款余额是6000 亿元。2008 年底，公积金提留的风险准备金占贷款余额的7%，达到290 亿，说明我国政府对公积金的风险管理比较好。住房公积金的另一个作用是将其增值收益用于廉租房的建设，包括建房和发放补贴。2007 年以前，土地出让金的一定比例还没有用于住房建设，有些地方的公积金增值收益从表面上看是财政收入，但也实施收支两条线管理，即增值收益交到财政之后再拨下来，所以这段时间主要是依靠公积金增值收益来解决住房家庭的困难。

三、我国保障性住房的实践和成效

第一种形式是上海最先提出的租金补贴。了解改革初期实物建房的弊端之后，上海提出租金补贴。租金补贴的弊端在于低收入家庭拿到补贴后，难以在市场上找到合适的房屋，因此现在又大规模建设廉租住房。另外，很多中西部地区的城市居民拿到补贴之后，由于没有房子可租，于是把钱作为改善生活的补助资金，而不是改善居住问题。

第二种形式是实物配租，这也是最早设计的直接建设廉租住房的做法。比如在昆明等城市，实物配租比非常高。

第三种形式是将住房保障与城市危旧房改造、拆迁等方式相结合。北京在这方面做的比较好，住房保障跟房改、危改紧密结合，很好地解决了这部分群体的住房问题。

第四种形式是以长春为代表的租金核减，即将租金大幅度提高，同时对中低收入家庭直接核减租金。

第五种形式是公共租赁房。公共租赁房最早在天津试点，目前深圳的实施效果不错，公共租赁房的规模远远大于经济适用房的规模，规划建设八万套，而经济适用房的建设规划只有1.7 万套。

第六种形式是以厦门为代表的无缝对接形式。厦门提出了非低收入家庭这个概念，即除了低收入家庭之外，所有的非低收入家庭，只要住房困难都可以租或买政府的保障性住房。厦门在2007 年房价特别高的时候推出保障性住房，当时的销售价格达5000 和7000 元每平方米。2008 年由于房价调整，保障性住房的销售价格没有优势，因此大部分居民选择了租住而非购买政府的保障住房。这种模式的好处是在一个小区里既有廉租房，也有经济适用房，和保障性商品房，因 此居民可以根据家庭支付能力的不同选择不同类型的房子。

第七种形式是成都刚刚提出的城乡统筹。这种方式还在讨论中，没有具体的实施方案。这也是第一次将农民的住房保障和城市的住房保障进行统筹考虑。第八种形式是北京正在实施的面对特殊人群的一系列做法，包括面向中央国家机关、北京市公务员的定向安置房，面

对军队系统、教师和重大工程拆迁的安置房。

四、我国保障性住房存在的问题

根据国外住房经验，十一届全国人大常委会第二十三次会议今日举行第二次全体会议，住房和城乡建设部部长姜伟新受国务院委托，向全国人大常委会报告城镇保障性住房建设和管理工作情况。姜伟新说，从总体上看，我国住房保障工作还处于探索阶段，存在不少矛盾和问题，既有住房保障制度不够健全、政策不够完善的问题，也有管理不到位和实施过程中操作不规范的问题，需要及时总结经验，完善制度，加强管理。存在的主要问题包括：

一是法规建设滞后。现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的，虽有一定效力，但未形成法律制度约束。工作中，还存在着政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题。这些都需要在实践中不断总结和完善，并以法规的方式加以规范。

二是融资方式相对单一化、缺乏统筹性，投融资体系整体抗风险能力弱、杠杆效应差，由于刚性条件约束，商业性信贷支持保障性住房建设的潜能未被充分激活。由于大部分保障性住房实行政府定价、限价，公益性质比较突出，利润空间相对狭小，加之担

保和保险机制缺位，因此不仅房地产企业、个人等社会投资主体参与动力不足，商业银行的信贷准入也因各种因素而受到极大程度地制约。建设成本受物价上涨而高企，保障性住房投资压力进一步加剧。2010年下半年以来，我国的物价持续呈现出普遍、较快上涨的趋势，也使保障性住房建设的资金压力进一步加大。

三是分配和运营管理方面还存在不少问题。家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不足，核定有一定难度。一些地方出现了骗租、骗购的情况。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，群众意见很大。

四是建设资金筹措和征地拆迁压力比较大。今年建设任务比去年有较大增加，一些地方资金筹措存在一定困难，中西部地区资金压力更大一些；有些地方的保障性住房用地未能及时完成征地拆迁，拉长了建设周期。

五是顶层设计不够。我国保障性住房建设和管理总体上带有探索性质，包括政策、机制、保障范围、保障方式等，还需要在实践中不断完善。同时，也有前后政策如何更好衔接的问题。比如经济适用住房，早期的供应范围比较宽，套型面积标准、上市交易规则等与后来调整的政策不完全一致，也造成了一些社会误解。

五、国际保障性住房的经验借鉴

发达国家几十年的经验已经表明政府并不适合直接投资建造保障性住房，政府更适合的角色不是执行者，而是引导者，即引导私营企业投资建设保障性住房，从而达成政府在住房保障方面的目标 。一般而言，这需要政府制定一系列的激励机制引导市场，从而增加私营企业在保障性住房中的投资。国外常见的激励政策工具包括：提供财政鼓励，增加保障性住房投资（例如， 爱尔兰、法国、丹麦、荷兰和美国）；实施公共补贴，撬动私人投资（例子 包括法国、英国和加拿大）；以及更大程度上使用土地利用规划体系引导市场行为，为保障性住房建设创造机会，这在英国、法国，爱尔兰，荷兰以及美国和加拿大的部分地区已经得到实践。除了常规式地使用土地划、财政和金融激励工具吸引私营企业，公私合营融资模式在保障性住房领域也开始得到发展。因此只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方在求同存异的前提下实现项目目标， 这就要求政府首先通过健全法律法规， 完善融资体系，制定支持政策，吸引私营企业参与，使得私营资产具备合理的收益。 日本用于公有资金住房的财政拨款占 中央财政支出比例较高，而且通过隶属于国土交通省及财务省的金融公库，向保障性住房开发商提供长期低息固定利率贷款，其资金来源于政府财政投资和贷款。奥地 利、比利时、德国、瑞士、加拿大和美国等国都是由中央政府管理的联邦制国家，在这些国家都有把保障性住房融资的责任由中央政府层 面下放到各州或省层面的趋势，不过美国和加拿大的中央政府仍然保留向 保障性住房

供应商提供运营补贴以及 向新增投资提供融资或财政激励的融资责任。在向各州或省下放融资责任的同时，奥地利的中央政府还专门设计了一套国家制度来管理和监督保障性住房供应商。除此以外，中央政府通过政府间正常预算协商向地方住房政策施加巨大的影响力，提高地方政府的积极性。供求关系指在商品经济条件下，商品供给和需求之间的相互联系、相互制约的关系，它是生产和消费之间的关系在市场上的反映。在竞争和生产无政府状态占统治地位的私有制商品经济中，价值规律通过价格与价值的偏离自发地调节供求关系，供大于求，价格就下落;求大于供，价格就上升。 根据此理论政府应该建设保障性住房，从需求角度说，因为房地产有消费需求、投资需求和投机需求。但是，政府应该限制投资和投机需求，使房地产回归“住”的本质属性。从供给角度说，应该扩大供给，而且应该建立不同层次、多层次的供给体系。比如我们的汽车需求就没有人责怪豪车很贵，因为汽车就是解决我们的交通问题，我们有些市民可以坐公交，可以坐地铁，可以骑自行车，还有，我们有钱的人可以买低档的车，还可以买高档车，可以买豪车，整个汽车的供应体系是多层次的供给体系。我们的住房也应该是这样，政府应该做好公共产品，做好保障房的建设，市场应该提供不同层次的住房，来满足不同人群的需要。在房地产市场上，应该防止房地产泡沫影响我们的经济。在这一方面，我们应该有很多教训。比如日本在90年代也是因为房地产的泡沫，使日本的经济低迷十年。美国的次贷危机也是因为房地产的问题，所以，我们应该吸取这样一种国际经济中的教训，把房地产市场管好。

六、完善我国保障性住房问题的对策

一、建立健全法律制度。

（一）确立公民享有合理住房的权利

住房是人类生存与发展的基本条件，确保公民享有合理住房的权利已经成为现代社会发展的主流，它是可持续发展理念在人的基本权利方面的重要体现，更是科学发展观以人为本的根本要求。而且作为一项基本人权，住房权具有与生俱来的优先性，并成为房地产业存在与发展的天然公理。因此，有关房地产业和房地产市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等，只能在这个基础上建立、延伸与拓展。

（二）明确政府责任

政府不仅要负责住房以及社会基础设施的统一规划，而且住房建设供应、交易秩序维护、住房消费分配等各个环节都要有政府参与，尤其是对低收入困难人群的住房保障，政府更是责无旁贷。

一是明确规定政府应该达到的住房政策目标，明晰各个地方“最基本住房”应达到的标准。住房政策目标既要有宏观和长远目标，也要有短期和现实目标，这些目标不仅可以量化而且具有可操作性。

二是明确各级政府之间的责任分工，以及参与落实住房政策的各主体的法律地位与责任。尤其要明确政府有关职能部门在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任，并要硬性规定财政安排一定比例的资金。

借鉴国外经验，一般应由中央政府负责制定政策，地方政府负责落实，包括提供土地和建立保障性住房的管理机构。为避免各地经济发展水平不同造成住房政策落实能力的分化，中央政府应对落后地区实行转移支付和提供融资帮助。

三是明确政府及有关部门不作为、慢作为和乱作为的法律责任，对于不履行责任者不仅要限期予以纠正，而且对于主要责任人应给予行政处分直至撤职，只有这样政府的承诺或目标才不至于落空。

（三）明确住房供应主体及模式

确立政府、单位、开发商“三位一体”的住房供应模式。与此相应，住房供应对象或市场也应当由三部分组成：一是完全的商品房市场，其供应对象为高收入人群，这个市场上的商品房可以是消费品也可以是投资品，但政府要通过金融和税收等手段予以调控。二是有支付能力的中等收入人群的普通商品房市场，这个市场应以消费性的住房需求为主，政府不仅可以通过信贷、税收等相关政策来保证绝大多数有支付能力的中等收入人群进入这个市场，也应确立相应的住房制度体系保证这部分人群可以通过市场得到住房。三是为不具备住房支付能力的低收入人群提供的廉租住房或租金补贴，以及为具有一定支付能力的中低收入人群提供的经济适用房，这个市场完全由政府制定准入规则来分配。

（四）明确保障水平和标准

住房对于社会中的每个人来讲，都是一生中的最低要求，而对于绝大多数人来讲，又是一生中的最高追求。中国的改革和发展要想获得最终的成功，就要鼓励更多的人通过自身努力积累财富，包括拥有自己的房产，而不是通过政府或社会的救助来获取。

二、（一）完善保障性住房建设相关配套政策，激励各类社会资金参与建设。对参加盈利价值低、建设难度大的棚户区改造项目建设的开发企业，建议实施免交全部或部分土地出让金和税费减免政策；对棚户区改造回迁住户建设可以考虑实施经济适用住房政策；还应采取“肥瘦搭配”方式，将商业价值高低相异的改造地段捆绑开发等，通过各种优惠配套政策，最大限度地激励社会资金积极参与到保障性住房建设之中。

（二）实施优惠政策，鼓励和引导商业性金融机构积极参与保障性住房建设。一是建议各级政府成立保障性住房项目融资专门担保或保险机构，明确保障性住房建设项目财政担保的有效性和合法性，努力降低银行的信贷风险，确保商业性信贷的长效投入。二是对参与保障性住房建设的金融机构适当给予财政贴息、税收优惠、建立风险补偿金制度等。三是应尽快出台保障性住房建设贷款证券化的有关政策，鼓励试点和金融创新等。

（三）建立专门保障性住房金融机构，增强资金的杠杆撬动效应。建议从中央、省级、地市配套资金中提取适当比例，并辅以专项财政补贴，建立专门的政策性住房金融机构，或具备政策性、扶持性的保障性住房金融机构，对保障性住房建设及消费提供系统的、稳定的优惠贷款体系，使财政资金由“补”变“融”，由“给”转“用”。

（四）加强地方有关财政预算资金管理，确保配套资金按期足额到位。进一步建立健全与保障性住房相关的地方财政预算资金监管制度，确保土地出让金净收益、住房公积金增值收益等资金按期、足额提取和使用。扩大住房公积金缴存群体范围至所有城镇就业人员及农民工等，并结合建设成本、物价水平等因素适当上调土地出让金净收益提取和住房公积金缴存比例，加大地方财政支持能力。

（五）加大资金争取力度，提高中央、省级配套资金补贴比例。各地政府应结合当地建筑开发实际情况，合理测算建筑开发成本，积极加大争取力度，促进中央和省级配套财政资金的补贴比例适当提高，同时应结合物价涨幅水平争取适度的浮动资金补贴，进一步缓解因物价上涨而形成的建设成本压力。

三、建立城乡统筹的住房保障体系，而非单一的城镇住房制度。

四、建立个人收入征信系统，完善住房档案。这是建立住房保障最基础的工作。

五、完善相关的配套制度，包括金融、税收、土地的等等支持政策。

结束语：

从目前来看，我国保障性住房还存在着许多问题，政府应该立足国情，同时要适当借鉴国外经验，取其精华，去其糟粕，真正使百姓“住有所居”。