2013 欧盟航空业碳减排指令的法律分析

◆社会观察

欧盟航空业碳减排指令的法律分析

郑勋勋

摘

要

崔佳君胡荣

将国际航空业纳入到碳交易体系有其必要性，并可以在一定的条件限制下获得GATS第14条的保护；但欧盟并

非合适的国际碳减排规则制定主体，守法主体的设置也违背了共同但有区别责任原则；“全程收费”的逻辑模式具有一定的合理性，只是由于立法主体的不适格引发了诸多问题；国际社会应当在坚持共同但有区别责任原则的前提下，致力于构建以国际民航组织为中心的全球性航空业碳交易体系。关键词

EU-ETS

航空业

温室气体减排共同而有区别责任原则

基金项目：浙江财经学院本科生科研项目（2012YJX81）。作者简介：郑勋勋、崔佳君、胡荣，浙江财经学院法学院。中图分类号：D920.4一、引言

2008年11月19日，欧盟议会和欧洲委员会通过新法案(Di-rective2008/101/EC，以下简称2008指令)，决定将国际航空业纳入温室气体配额排放交易机制(EU-ETS，EuropeanUnion′sCO2

EmissionsTradingScheme，以下简称EU-ETS)，规定自2012年1月1日起，所有飞往、飞经、飞离欧盟机场的欧盟和非欧盟航班需要购买碳排放额。该政策规定了排放上限，将排放额减到上限以下的航空公司将无须支付任何费用。欧盟单方面的举动引起了国际社会的强烈反对。2012年5月23日，欧盟委员会空中交通主管马修?鲍尔温表示，欧盟系统受到中国、美国及其他国家的反对，如果能够达成全球一致的方案，欧盟愿意考虑改变自身的系统。探讨航空业碳减排的依据，以及欧盟单方行动逻辑及其评价，不仅对于当下僵局的解决有益，也能够为未来类似问题的解决提供方向。

二、航空业纳入到碳交易体系的依据考察（一）航空业碳减排的必要性

《气候变化公约》未能将国际航空碳排放纳入到减排体系当中来，但国际航空的碳排放问题比国内航空更突出。尽管目前航空业所占比例仅占欧盟排放总量的3%，但研究表明，航空业于2020年的排放量将会占据EU-ETS的20%-41%，由此抵消部分碳减排的努力，使欧盟到2020年的减排目标(比1990年降低20%)难以达成。全球航空业碳排放情况显然也面临与欧盟类似的问题。

实行内部碳减排措施地区的国际航班，在成本上比未采取类似措施的国际航班更高，因而在竞争上面临不利，这构成将国际航空纳入到碳交易体系的第二个理由。环境投入本身就有很大的外溢性，旨在抑制全球变暖的碳交易体系就更是如此，局部的碳减排体系本身就存在着动力不足的问题。欧盟一直积极履行在《京都议定书》当中作出的承诺，EU-ETS履行着全球近40%的碳减排任务，但却因此使欧盟在国际航空中处于不利地位。

（二）航空业碳减排的法律空间

环境的不可或缺性和贸易的不可偏废性决定了二者必须协调发展。全球环境问题的凸显以及国际国内的舆论压力使得“与贸易有关的环境措施”（TradeRelatedEnvironmentMeasures，以下简称“TREMs”）的出现成为必然。尽管国际贸易制度关于保护环境的规定很少，但仍不可忽视其在保护环境方面的作用。基于此，国际环境法和国际贸易法在严格的条件限制下，为TREMs提供了法律依据。

1．国际环境法依据

文献标识码：A

文章编号：1009-0592(2013)02-164-03

京都议定书要求各国要在国际环境法的框架下制定控制温室气体排放的具体措施。同时，还重申了在《里约宣言》、《气候变化公约》中确立的共同但有区别的责任原则，指出发达国家应当在碳减排中发挥主要作用；有关环境措施应充分考虑对气候变化的不利影响、对国际贸易的影响、以及对其它缔约方——尤其是发展中国家缔约方特别指明的那些缔约方的社会、环境和经济影响等。国际航空业的碳减排，在目标上与国际环境法相契合。

2．国际贸易法依据

GATT/WTO前法律顾问Petersmann教授认为：GATT允许各缔约方自由地运用国内税收、国内规章、补贴、关税和其他的贸易限制手段去实现自己的特定的公共政策的目的，只要是在不歧视的基础上运用即可。言外之意，GATT并不限制缔约方为环境保护的目的而运用以上手段。为给缔约方在特定情形下合法免除基本贸易规则义务，GATT也存在关于环境保护的一般例外条款，GATT第20条（b）、（g）两款，在贸易与环境争端中得到多次援引。虽然TREMs及其专家组对第20条序言及（b）、（g）两款秉持严格解释原则，但从GATT第20条的创立目的来看,那些基于环境保护目的的措施能够在GATT第20条的保护下取得合法地位。

航空业属于服务贸易的范畴，类似服务贸易的减排措施在实践当中很少。《服务贸易总协定》（GATS）也有与GATT一脉相承的一般例外制度。根据GATS第14条规定，“为保护人类、动物或植物之生命或健康所需”，各国可以进行在不对“一般条件类似的国家间形成专断或不合理的歧视，或对服务贸易构成隐藏性之限制”的前提下，对服务贸易进行一定的限制。国际航空业的减排，也要参照专家组对GATT20条解释，如也要符合“必要性”的检验、手段和目的之间的实质性联系等条件。总体而言，国际贸易法为航空业减排提供了国际法空间。

三、欧盟航空业碳减排指令的合法性分析（一）规则制定主体问题

要探讨在国际航空业碳减排规范制定中，欧盟是否是适格的主体，需要从国际协定和国际习惯法入手。其一，《京都议定书》第2.2条明确规定国际民用航空组织是唯一的国际航空减排规则制定者。其二，《芝加哥公约》第12条规定国际民用航空组织是公海上空规则的制定者，欧盟不享有公海上空的立法权，不能成为规制起降欧盟境内国际航班全程碳排放的合法主体。其三，根据《芝加哥公约》第1条和第11条关于主权的相关规定，国家对航空器在其领土之上的空域中的碳排放自然也有排他性的管辖权。欧盟碳减排规则侵犯了其他国家的排他性管辖权，使其自