2013 欧盟航空业碳减排指令的法律分析(2)

◆社会观察

身无法在法律上取得合法主体地位。

（二）守法主体及其义务的设置

共同但有区别责任原则含义为：国家不分大小、贫富、能力强弱，对地球环境的保护都负有责任，但在各国之间，特别是发达国家和发展中国家之间，所承担的责任应当与它们社会历史上和在当前对地球环境造成的破坏和压力相适应。

欧盟航空减排指令不加区别地要求来自拥有不同历史责任和减排能力的国家承担相同责任，既不符合气候正义理论，也使技术落后国家在国际民航竞争中处于不利地位，这恰恰是共同但有区别责任所竭力避免的结果。发达国家本来就在全球变暖的问题上负有主要的历史责任，同时，发展中国家囿于自身技术发展程度，亦不应与发达国家承担相同责任。因此，欧盟的做法违背了共同但有区别责任原则。

（三）调整方式问题1．收费的性质和依据

碳关税指的是基于碳排放的进口环节边境调节措施，表现为要求进口商对进口自未实施碳减排制度的国家之产品缴税或购买排放配额等形式。进口国的碳减排制度为碳税时，碳关税表现为税收的形式，当进口国的碳减排制度为限额与交易制度时，碳关税表现为配额的形式。一般认为，只要实施得当，是能够取得合法地位的。

《芝加哥公约》第15条规定，各缔约国不得仅仅因为航空器进出或穿越其领土而征收任何的税费或收取其他费用。但同时规定，机场设施及服务提供者可自行评估收费标准，进行收费以弥补其成本。于是有学者指出，欧盟航空碳排放交易制度下的购买超额许可证费用可以视为机场服务费用。然而，ICAO在解释第15条时指出，所收费用不得超过提供设施和服务所需的、经过证明的成本。而且，根据第15条精神，各缔约国不能仅基于营运人在其领土经停、出港或进港而强行收取额外费用。我们认为，《芝加哥公约》第15条并不能当作欧盟收取碳关税的依据，而是应当诉诸WTO制度的一般例外规定。

GATS第2条规定了最惠国待遇，GATT的第三条也主要对“国民待遇”、“非歧视原则”、“平等对待原则”进行了规定。EU-ETS下拥有更先进技术的欧盟比多数国家都更有竞争优势，因而有学者批评这构成了变相的补贴，构成了贸易保护。

我们认为，EU-ETS并未违反上述的原则和规定。一方面，在1987年的“美国对石油和某些进口物质的税收案”中，审查该案的专家组认为，国民待遇原则的目的在于保护进口产品和国内相同产品之间平等的竞争环境，而与贸易措施导致的贸易效果无关，有学者指出如果一国的贸易措施出于环境保护的目的，那么我们应当认为这样的贸易措施并没有“对国内生产提供保护”的意图，因而符合GATT/WTO的国民待遇原则。另一方面，例外措施的实质就是允许成员合法免除基本贸易规则义务的约束，但一般例外条款适用范围过宽。“美国-汽油标准案”上诉机构和专家组均承认“清洁空气”可作为(b）款中的“可耗竭的自然资源”，（b）款中的“必需”的解释标准也在时代的变化中从“最小贸易限制检验”发展到“较小贸易限制检验”,而且欧盟也采取了符合(g)条款的内国相应的限制措施。按照“蛙鱼与鲜鱼”案中上诉机构对第20条(g)款中“与保护可用竭的自然资源相关(relatingto)的措施”的解释，只要引起争议的措施与保护可用竭的自然资源这个合法目标之间有实际联系(substantialrelation-ship)，并且不仅仅是偶然地或无意地(incidentallyorinadvertently)用于保护自然资源，那么该措施就是“与保护可用竭的自然资源相关的措施”。从2008

指令的规定来看，欧盟的措施有一定的合法依据。

2．全程收费的逻辑模式分析

《芝加哥公约》第12条的规定，国际性的航空规则应该根据该公约制定。但欧盟却未对航班在欧盟境内、其他国家和公海上空的航程加以明确区分。而是采取了无限管辖的方法，把航班在非欧盟境内航行时的碳排放也计算进总额，引起了巨大争议。而通观欧盟进行全程收费的理据，主要是以下三个理由：

“实质影响”构成欧盟进行全程收费的第一个理由。许多国家和学者都主张，对于在本国领土以外的行为，如果给本国造成了实质性的影响（substantialeffect），对该外国发生的行为，本国法律具有域外适用本国法律的管辖权。环境污染的外部性特点在碳排放领域体现的特别明显，在公海和别国领空内的排放对欧盟也会产生影响。

全程收费的决定性的第二个理由在于航班在欧盟成员国内起飞或降落。实质影响的理据并不充分，因为其飞跃领空（而不降落），就对之进行收费的做法违反了国际惯例，也会造成收费权的混乱。用归谬的方法，将这一理由推到极致，不飞经欧盟的民航飞机和他国国内的民航飞机的碳排放同样会影响到欧盟，但欧盟显然无权进行管辖。而如果从埃及飞往冰岛（非欧盟国家）的飞机飞跃了欧盟领空，其碳排放对欧盟的影响，显然要大于一架从中国飞往希腊的飞机，但欧盟却不可能对前者的碳排放收税，而依据2008指令可以对后者收取超额碳排放费。二者的区别仅在于后者在欧盟机场降落。欧盟指出，当航空器物理上处于成员国领土范围内，尤其是该范领土内的机场时，成员国和欧盟对该航空器拥有无限管辖权（unlimitedjurisdiction），可适用欧盟法规。

相对国无碳交易体系构成了欧盟全程收费的第三个理由。仅基于“实质影响+起降=无限管辖”的理由，起降国均有权进行管辖，会产生管辖权的冲突。按照碳关税的一般逻辑，碳关税的对象仅仅是没有实施碳关税制度的国家出口的产品或服务。欧洲法院在“欧盟航空碳税案”的判决书中指出：“欧盟的环境政策寻求对环境较高水平的保护，欧盟法规原则上只允许遵守欧盟标准的经营者在欧盟从事商业活动。依据可援引习惯国际法原则和欧盟法在欧盟领域内的完全适用性，对部分因欧盟领域之外的活动造成欧盟成员国空气、海洋和陆地污染的特定事宜，可以适用欧盟环境法。”2008指令下，如果运营商能够证明为碳减排作出了努力（如该国实施了碳排放权交易制度），则相应费用即可减少。正是因为别的国家大都没有建立航空业碳交易体系，因而欧盟才要进行全程收费，这样既可以避免管辖权的冲突，又符合维护公平竞争环境的碳交易体系之经济目的。

综上所述，欧盟碳减排指令采取了“实质影响+起降+相对国无碳交易体系（考虑其程度）=无限管辖（全程收费）”的逻辑模式。其中，起降为基本管辖提供了依据，而实质影响理论和相对国无碳交易体系则为无限管辖提供了理由。

这种逻辑模式具有一定的说服力。碳关税的基本理由是征税对象产生了大量碳排放却没有相应的限制机制。货物碳税征税对象是货物的碳排放，航空碳税则是航班的碳排放，收费的焦点在于产品或服务本身的碳排放，而不在碳排放的地点。从这点上看，航空碳税和货物碳税本质上相似。货物贸易的碳排放地点很大一部分不在碳关税收取国，航空业的碳排放地点同样如此，其遭致广泛反对的原因无非是：计算航空碳排放其更直观的涉及到排放地点的问题，也就更容易遭致管辖权的批评。

但前述的逻辑模式仍面临以下问题：

（1）相对国不采取碳交易体系，不能构成欧盟收费的理由。