农村饮水安全工程评估评价指标体系的设计、标

实践革新Pr cie& I no ain at c n v to

企业科技与发展Ent r i e e pr s Sc e e i nc And T e hno ogy& D e l pm e c l ve o nt

2 1年第 4期( 01总第 2 8期 ) 9NO.. 0 ( u lt ey O.9 4 2 1 C muai l 1 v N 2 8)

农村饮水安全工程评估评价指标体系的设计、标准和步骤许慧，刘家养(.广西大学公共管理学院，广西南宁 5 0);2广西财经学院，广西南宁 5 ( 0) 1 3t 4 0 30 3 1

【摘

要】饮水安全工程是民生工程，党和国家对其高度重视，并为此投入了大量资金。但安饮工程的现状如何，

完成的质量、效益、持续性如何，以及如何对典型而叉复杂的农村饮水安全工程作一个全面、有效、及时的评估

和评价，是一个值得探讨的问题。文章探讨通过运用科学的方法建立相应的绩效评价指标体系，对饮水安全工程这个财政支出项目进行绩效评估，以期全面了解农村饮水安全工程的落实情况，真正改善农村饮用水质量，解决广大农民的饮水安全问题，同时也让政府的管理效率和公共服务水平得到提升。

I关键词】农村饮水安全；评估评价；指标体系 【中图分类号】277【￥7. 文献标识码】【 A文章编号】6 4 0 8 (0 1 0~ 03 0 17 - 6 8 2 1 )4 0 5— 6

De ins tn a d n tp fEv l a in a d As e s n n e y t m sg,S a d r s a d S e s o au to n s s me tI d x S seo r lDrn i g W ae aey En i e rn fRu a i k n trS ft g n e i g

XU i LI J a y n Hu U i— a g,(1 S h o fP b i r i itai n o m￣x ie s t,Na n n a g i5 0 0; . c o lf u l Ad n sr to fGu g iUn v ri 1 c a y n i g Cu n x 3 0 42. Gumg iU i e st F n n e a d￣c n mi s Na nig Gu n x 3 0 3 a x n v r i y ia c n o o c . n n a g i5 0 0

f s a t D i i a

r a t egne n vl odpo c. h tla dC CP r aeat h dtei ot c t c】 r kn w t fy n i r gial eho r etT es e n P a yh v t ce r net Ab r n g e se ei s i i j a t a h mp a oi a d i e td a nu t n nv se mbe fmo y.I hi a e ro ne n t sc s,wha t t ts q,h w t aiy e ft n oni ui n ow t fe— tissau uo o isqu l,b ne sa d c tn t a d h o o fe t i y

t e n m l e a a n sesti c m l a d a dt i l r e t r tei u s h t e d d t b o c r e . h r - i l a dt e v l t a da ss hs o pi t n pc o c ac h s e ta n e e e n en d T eat vy i y u e ce y ap j s o c i t l o t a w h u rm t t e om n ea p a a o i p o c’ f a ca p y e tb sd o er a dp i e b r e t t es o l po oe h p r r a c p ri l n t s r e ts n n il a m n, ae n t l e e e a a sh d e f s h j i h et f ma c p ri l n e s n fr b iigtes ts u f hs r e t v rl t l i rv g t u lyo r rl r k o n ea pa a id xs t, o o t n t u oo ti p o c o ea, r y mpo i eq a t f u a di - r s ym a n h a q j l u n h i ni g w tr ovn h aey p o l msa )u rn ig wae n r r l r a n mp￣ n o e n ns n ae,s li g te s ft r b e t td i k n tr i u a a e sa d i r o M g g v r me t’ma a e n f ce c n g me t i in y ea d p blcs r ie swe1 n u i e vc sa l.

【 ywo d tes e fua dikn a rea ai n assm n;ne s m Ke r s

a t o r r igw t; vl t na t ses e tidxs t Jh fy r l n e u o] ye

1绩效评估的理论基础11公共支出绩效评价指标体系的设计 .农村饮水安全T程支出是公共支出的范畴，公共支出绩效评价指标体系是反映公共支出绩效总体现象的特定概念和具体数值，是衡量、监测和评价公共支出经济性、效率性和有效性，以及揭示公共支出存在问题的重要量化手段，是根据公共支出绩效评价 T作的要求，按 N -定的分类标准，对公共支 m一

内容和评价对象进行科学合珲、层次清晰、实用可 f分类形 i" l J成的指标体系。公共支出绩效评价指标体系是为了衡量政府部门的生产与服务目标而设置的，指标在这些目标和机构的生产与服务产出之间起到桥梁作用 (策日标和各种绩效指标之『政口 J 的层级结构见图 1。 )图 1政策目标和各种绩效指标之间的层级结构

12建立公共支出绩效评价指标体系的内涵及意义 _建立科学的公共项目绩效评价体系具有以下现实意义。.

【作者简介】慧(9 9,女，广西柳州人，广西大学公共管理学院 MP许 17一) A在读研究生，研究方向：公共管理；刘家养(9 3,男，广西岑溪 17一)人 .广西财经学院副教授，研究方向：风险管理、保险

53

1 .建立科学的考核激励体系 .1 2不测定效果，就不能辨别是成功还是失败；看不到成功，

13农村饮水安全工程项目进行绩效评价的必要性 .长期以来，在缺乏外部和内部约束机制的情况下，由于缺乏完善的、能够对财政支出项目投入效益作出合理评价的科学机制，很多单位在农村饮水安全工程项目实施过程中没有把严格的预算制度、内部成本控制制度、控制项目质量等摆上议程。为了提高农村饮水安全工程项目资金的使用效率，达到资

就不能给予奖励；不奖励成功，就可能是在鼓励失败。农村饮水安全工程绩效评价体系的建立明确了国家对公共项目的利益诉求及绩效度量内容，工程实施主体只要按照考核指标的要求

来努力工作，就能取得较高的绩效水平，以有效解决农村饮水安全问题。

源的最优配置和最大效益，建立完善的农村饮水安全工程

项目绩效评估制度势在必行。

1 .可以强化对农村饮水安全项目的监督 .2 2人们有理由对农村饮水安全工程项目的支出行为的合理性和必要性提出疑问，了解这些投资带来了多少公共效益。农村饮水安全工程项目投资是为农村广大农民的公共利益而进行的

14农村饮水安全工程项目绩效评价的内容 .绩效评价的内容一般包括：绩效目标的设定情况；绩效目标的完成情况及所取得的实际效益 (括经济效益、社会效益包

投资，它不是为某个人或某个利益集团的投资。一旦某个人或某个利益集团过分追求自身利益的最大化，势必意味着对公共权力的滥用，就容易滋生腐败。长期以来，由于缺乏明确的责任机制和有效的监督手段，农村饮水安全工程投资项目管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题，制约着工程投资效益的充分发挥。通过绩效评价，可以找出农村饮水安全工程项目实施过程中存在的问题及其形成原因，明确相关责任方应当承担的责任，这样有利于建立强有力

和环境效益等);为完成该项目目标所安排的预算资金和实际投资情况；为完成项目目标采用的具体措施及其效果；其他一

些与项目情况有关的评价内容。 通过建立农村饮水安全工程“十一五”规划评估评价指标体系的方法，对农村饮水工程进行全面评价，是对绩效 E标的 l实现程度及效果进行理性的评价，目的是确保农村饮水安全这项民生工程能真正让广大农民群众的生活得到改善。

15绩效评价指标体系设计的原则及方法 .在绩效评价指标体系的设计中，为了正确反映农村饮水安

的追踪问责制度和监督机制，促进提高农村饮水安全工程项目

的资金使用效率和效果。

全工程的绩效，该体系设计依据价值导向、科学性与实用性相结合、全面性与简明性相结合、定性与定量相结合的基本思

1 _科学的绩效评价可以提高农村饮水安全项目管 .3 2理水平农村饮水安全工程项目的绩效评价体系就是项目管理的手段，在项目实施过程中，始终由绩效这一指挥棒引导各项管理

路。在实践使用中，公共支出绩效评价指标体系设计的最根本的原则就是要为老百姓办实事。有些部门虽然花钱很多

,但它们为老百姓办了很多实事，取得了很好的效果，那么这些部门

工作，这样能有效提高项目的成功度。同时，通过客观公正地度量项目绩效，可以了解农村饮水安全工程项目绩效水平，分析农村饮水安全工程项目实施过程中存在的问题，总结经验教训，为下一阶段农村饮水安全工程项目的决策和建设管理提供借鉴。

公共支出的绩效就很好，这些部门就应该得到更多的财政资金；而另一些部门虽然花钱较少，工作也非常辛苦，但并没有为老百姓办什么实事，而只是进行了一些公文履行，做了一些表面文章，那么这些部门公共支出的绩效就不好，该部门下一年的财政资金就应该削减。

1 .可以提高农村饮水安全工程项目资金的利用效率 .4 2农村饮水安全工程项目具有的公共性比较容易产生“公共

具体来说，农村饮水安全工程的绩效评价体系的设计应该遵守以下几个原则。

地悲剧”,而通过绩效评价可以约束相关责任主体的行为，防止项目实施者因追求个人利益而损害公共利益。同时，以绩效

1 .定量分析和定性分析相结合的原则 .1 5定量分析是通过选择一系列的数量指标，按照统一的计算方法和标准，评定农村饮水安全工程项目的支出状况；定性分析是评价者运用自身的经验、知识，参照有关标准，对评价对象作出主观判断。农村饮水安全T程项目支出的执行结果有 2类，即可以直接进行定量分析的 (经济效益 )和不能进行定如

评价的结果作为公共部门下一阶段资金投资分配的依据，可以激励各部门有效利用项目的投资资金。 饮水安全工程是民生工程，事关广西农民群众的最根本饮

水需要。通过运用科学的方法建立相应的绩效评价指标体系， 对由国家财政支出的饮水安全工程项目进行绩效评估，可以全面了解农村饮水安全工程的落实情况，有利于根据农村的实际

量分析而只能进行定性分析的 (如社会效益)。此外，单纯用定量分析或定性分析进行农村饮水安全工程项目支出行为的绩效评价，都会影响评价结果的公平、公正性，例如某些直接经济效益不明显但社会效应比较明显的农村饮水安全工程项目，

情况，真正改善农村饮用水质量，解决广西农民的饮水安全问题，让农民从安全饮水工程中长期受益，让农

村群众的利益得

到更好的保障，减轻群众负担，同时也让政府的管理效率和公共服务水平得到提升。

仅用定量分析并不能全面、准确地反映项目的真实情况。为此，在制定农村饮水安全工程项目的支出评价体系内容时，一

定要坚持定量分析和定性分析有机结合的原则。

经验教训。农村饮水安全工程项目的支出绩效评价体系应该把这 3方面有机结合起来评价。个

1 .全面性与特殊性相结合的原则 .2 5农村饮水安全T程项目的支出内容繁多，涉及经济建设支出、财政支农支出、教育支出、科技支出、文化体育支出、卫生支出、社会保障支出、政府采购支出和政府运转支出九大类领域。农村饮水安全程项目支出对象的广泛性、差异性，决[定了其绩效的表现方式是多样的，例如经济效益和社会效益、

1 .定期评价和经常性评价相结合的原则 .7 5针对农村饮水安全工程项目支出的阶段性特征，定期评价能够对农村饮水安全程项目支出的进展情况分阶段逐一进行

评价，对支出绩效随时作出监控和权衡。而经常性评价则应注重时效性，以随时发现问题，随时纠正，更好地保证财政资金的运行安全。

短期效益和长期效益、整体效益和局部效益、直接效益和间接效益等。在这种情况下，要对农村饮水安全 T程项目的支出进 行比较客观、公正的评价，就必须全面考虑以上因素，从种种

1 .自我评价与专家评价相结合的原则 .8 5自我评价是财政资金各级管理部门和使用单位对农村饮水

效益的相互结合中得到达到社会福利最大化的综合绩效评价结果。另外，由于不同的农村饮水安全工程项目的支出具有不同的功能，所要求达到的目标不同，所追求的绩效也就相应应该 有所侧重。因此，在全面考虑以上因素的基础上，要充分注意

安全工程项目的支出绩效进行评价；专家评价是独立于财政资金管理部门和使用单位以外的经济、金融、税收、科研、教

育、]程等方面的专家对专项财政资金绩效的评价。财政资金 -管理部门和使用单位为更好地对专项财政资金使用过程进行管理和监督，进行自我评价是必要的。但要对专项财政资金使用过程中存在的问题作出深刻剖析，则专家评价

是必须的。

不同类别的农村饮水安全T程项目的支出所产生的绩效的特殊性。

1 .经济效益和社会效益相结合的原则 .3 5公共财政框架下，一方面，财政分配的目的是为了满足社

2农村饮水安全工程评估评价指标体系设计 的标准根据财政部、国家发改委的一

会公共需要，公共性也是公共财政的基本特征之一；另…方面，为准确反映财政资金的使用情况，必须考核其经济效益。因此，为达到公共财政“之于民，用之于民”以最少的投取、

闰农村饮水安全。程“十

五”规划中期评估 T作大纲》的要求，我们主要以以下文件

入取得最大的效果的目的，必须坚持经济效益和社会效益的和谐统一。

和通知作为评估评价的标准。

()国务院批准的《 1全国农村饮水安全丁程“十一五”规划》国家发改委、水利部、卫生部印发，发改农经 (0 7 19 ( 20]8 4号 )。

15 ..短期效益和长期效益相结合的原则 4在公共支出过程中，有的支出需要较长时期才能见效。而

且，没有长期效益，短期效益也不牢靠。因此，注重长期效益

()《 2关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的

的公共支出才是最值得提倡的，而只追求短期效益则显得目光狭隘。这在生态环境绩效评价、教育支出绩效评价、农业支出绩效评价等方面的表现尤为突出，因此必须把短期效益和长期效益结合起来评价。

通知》周家发改委、水利部、卫生部印发，发改农经[0 7 ( 20]15号 ) 72。

()《 3农村饮水安全项日建设管理办法》罔家发改委、水 (利部 2 0年 5月 9日印发 ) 06。

1 .整体效益和局部效益相结合的原则 .5 5按照儒家文明的优秀传统，局部效益要服从整体效益， 在整体效益最大化的情况下，局部效益才能达到最优。农村饮水安全1程项目的支出绩效评价也要坚持这一原则。例如， -一

()《 4关于印发 (村饮水安全项目建设资金管理办法)农的通知》财政部、水利部印发，财建 ( 0 7 97号 ) ( 20]1。

()《 5关于加强农村饮水安全程卫生学评价和水质卫生]监测 I的通知》卫生

部、国家发改委、水利部印发，卫疾控 作 (

个具有负外部效益的项目支出，尽管它对某个地区的发展

发[083 2 0]号)。 ()《于印发农村饮用水安全卫生评价指标体系的通 6关知》水利部、卫生部文件，水农[0 4 5 7号 ) ( 20 14。

有利，但如果不利于其他地区的发展，实施该项目可能会对整体造成损失，那么这类支出就要慎重考虑。农村饮水安全

1程项目的支出绩效评价体系应把整体效益和局部效益结合：起来评价。

() 7

关于加强村镇供水工程管理的意见》水利部，2 0 ( 03

年 1 0月 2 9日)

1 .事前评价、事中评价和事后评价相结合的原则 .6 5事前评价是绩效评价的关键环节，是决策的依据；事中评价主要起反映和监督作用，对项目实施的情况进行监控；而事

()《于对农村饮水安全项目进行社会公示的通知》 8关 (水利部[0 6农水供函字第 1 ) 20] O号。 ()项目年度下达计划及经省级发展改革、水利部门批复 9的项目可研报告和实施方案。 (0《活饮用水卫生标准》 G 7 9 2 0 ) 1)生 ( B 54 - 06。

后评价则主要起总结作用，对财政资金使用效果好的进行总结推广，对财政资金使用效果不好的进行总结剖析，为以后提供

5 5

( 1《寸 1);镇供水工程技术规藕 }

(L 30-2 ) S 1-￣。 -

调查法 ( e h) D l i,确定评价指标。评价指标库建立后，邀请 p若干专家对指标库中的指标进行分析、权衡、补充、选择，最后确定评价指标体系。

(2 1)其他水利工程建设和管理的有关规定、办法等。

3农村饮水安全工程评估评价指标体系设计 的步骤31指标体系的形成 .在以上的标准和我们实地调查的基础上，我们遵循科学性与实用性相结合、全面性与简明性相结合、定性与定量相结合前的原则，并结合广西农村饮水安全工程实际情况，第一步运用层次分析法 ( H )建立绩效评价指标体系，将指标分成目标 A P期作

32指标权重的确定 .我们采用专家调查法 ( e h)来确定各指标的权重 ( Dl i p以

广西为例)。主要步骤如下：

()选定专家，主要以广西财经学

院、广西财政厅、水利 1厅的专家为主，分别选出金融、财政、水利、工程方面的专家。 ()由各位专家对各项指标进行打分，即给指标赋权。 2 ()汇总各专家的赋权结果，并将结果反馈给各位专家。 3 ()专家参考反馈意见修改其初次赋权结果。 4

状态层 (级指标，共 4个) 1、元素层 ( 2级指标，共 1个) 1规规领工可、划划导程行目任负规性指标层 ( 3级指标，共 5 3个),形成一个由许多相互联系的多报标务责划指标组成的多层次的指标体系 (图 2。第二步，采用专家见 )制告

()重复“ 5反馈”与“修改”,直到达到符合要求的精度。()以各位专家最终赋权值的平均值作为组合权重结果。 6 在 2次调查中，专家主要提出了以下意见：一

是对指标体系中各指标的权重所提的意见，这是专家关

注的一个焦点，也是提得最多、最具体的意见。我们根据专家工程设计审批

的意见进行了修改，详见表 1。

公示 招工程建设情况 投标管理 物资采购工程监理 实施过程施工质量 竣工验收

二是对具体指标的设计和排列提出了意见。对此，我们也按专家的意见进行了修改，但有个别地方并没有完全按专家的意见统一修改，在此进行说明：①对“工程设计、审批”这一指标，有的专家认为应该放在前期工作内容进行考核，而我们考虑到为了与水利部要求的“十一五”安饮工程中期检查相吻合，在向专家说明并征得专家的同意后，对这个指标没有进行修改。②对“工程建设情况评估”中“施工质量”这个三级指标，有的专家认为不应单列，认为是竣工验收的一个结果，但我们基于与第一点同样的理由也没有进行修改。 三是各位专家还对项目持续性评估、水费征收情况等指标提出了各种意见。对此，我们都按专家的意见一一进行了修改，并最终形成了农村饮水工程绩效评估评价体系。

工投情{智鋈程资况袭囊磐【金使用管理资f料材

r央资金到位 中

通货膨胀影响{人工 I机械台班

具体管理

{设 f雾喜妻机置驽构l行维护 运

评估体系{运行管理

水价管理

f水价测算{水价核定{水价执行 j水费征收

l水费使用 运行影响因素{收 f税电价l工资

33指标标准值的确定依据 .指标标

准值是绩效评价指标的标尺或准绳，我们根据农村安饮工程“十一五”规划中期评估的要求及上面的标准， 确定各指标的标准值，既反映了国家部委的具体规定，又符合广西农村安饮工程财政支出项目的实际绩效水平。主要参考以下标准。

目效评{釜供标果估 辇水菜 j其他安全指标效果效益

f受益人口数 1覆盖病区

l民生活条件农r民生活质量性农

项效评{影目益估鏖响筹 l生态环境的影响目标相关性满意意度建立

()计划标准。以预先制定的目标、计划、预算、定额等 1作为评价标 (“如十一五”规划 )。

()行业标准。以水利部门的相关指标数据为样本，运用 2一

定的统计方法计算得出的评价标准。 ()历史标准。以广西区、水利部门单位绩效评价指标的 3

持续性项目持续性

历史数据为样本，运用统计方法计算出的历史平均水平作为评价标准。

图 2绩效评价体系制表结构图

()经验标准。由专家根据广西实际情况和经济社会的发 4展水平，经分析研究后得出的评价标准。囝

5 6

表 1绩效评价体系修改前后对比 二级指标三级指标

指标名称

原权重 ( 反馈修改后的权重 ( % )% )

指标名称规划目标

原权重 ()%O 5 .0O.2 5

反馈修改后的权重 ()%1O .010 .O

领导负责制前期：作情况评估 I: 3 7 工程规划可行性研究报告工程设计2O .0 2 O .O

0 2 .5 0 7 .5 0 7 .52. 00

10 .O 2 O O 1O .O3 0 .0

审批 公示工程建设情况评估 3 0 2 4招投标管理物资采购工程监理

20,O 20 .O 505 . 0 5O .O20 .O

2 0 .O 2 O .0 3 0 0 2 0 .O2 O .0

施工质量竣工验收资金到位情况地方配套资金

5 0 .0 5 O .O 2 0 .O3 O .O

5O 0 3O .O 2O .O3O .0

工程投资情况评估

1 0

l O

群众自筹资金资金的使用管理 材料通贷膨胀因素评估 2 2 人工费用材料台班费机构设置产权界定具体内容管理 5 5 管理方式 运行

维护 技术人员培训

3 O .02 0 .O 1 0 .O O 5 .0 O 5 .0 10 .0 10 .O lO _0 1O .O 10 .O

2O .O3O .O l0 _0 O5 0 O 5 .O 10 .O 10 .0 1O .0 1 O .O 1 0 .O

水价测算、核定与执行水费征收情况 3 3 水费征收水费使用

20 .O O 5 .00 5 .0

2 O .0 O 5 .OO 5 .O

电价运行影响因素评估 2 2 税收人员工资

10 .OO 5 .0 0 5 .0

10 .O——

O5 .O 05 .0

人口数 目标效果评估 l 5 1 2覆盖病区范围完成投资情况农民生活质量健康水平项目效益评估 l O 1 5对国民经济发展的影响对当地生态环境的影响

4 O .0 4 O .0 4O .0 2 0 .O 20 .O 2.

4 O .0 4 0 0 4 0 .O 3 0 .0 3 O .0 4O .0

0 O

2O .0

5O .0

村基层组织目标相关性评估 l 2 7 受益农户水源水量项目持续性评估 8 l 3水质

342 2 2

342 2 2

方便程度保证率

11

l1

5 7

参

考文

献

[ 5]潘久政，李敬.我国投资项目评估中存在的问题及对策研究[ . J]西南农业大学学报：社会科学版，20 ( ) 4 3 . 0 4 2:3— 6[]常伟，范宏.关于建立公共工程项目支出绩效评估的几点思考 6

[]财政部，水利部 .关于印发《 1农村饮水安全项目建设资金管理办法》的通知[ .2 0— 2 1. z] 0 7 1 - 0 []国家发改委，水利部，卫生部.《 2 关于加强农村饮水安全工程建设和运行管￣ x作的通知》 z] 0 8 0 6 8 - _ l .20—1—1.

f]西安石油大学学报：社会科学版，2 0 ( ) 5 5. J. 04 2:5— 9[]卓越.以公共部门绩效评估为基点的评估类型比较[] 7 J .湘潭大学学报，2 0 ( ) 3 2 . 0 53:2— 8

[国家发展改革委，水利部.《 3]农村饮水安全项目建设管理办法》[ .2 0— 5 0 . Z] 0 6 0— 9[]张旭霞.公共部门绩效评估[ .北京：中国

商务出版社，2 0. 4 M] 06

[责任编辑：蒙薇]