长株潭城市群政策体系的三维支撑模式-论文

2 00 9年第9 (总期 1 7第期1)

广社西会科学 GI ANXGI S HE HI UK XEU E

ON .9, 2 0 0 9

(C u mul at i v e l y, N O .1 7 ) 1

长潭株城 市群政策体系的维三支模撑式余(敏中共长沙市委校党公共理管教研部，南湖沙 4 1 0长0 0 7 )

摘[要】长株潭市城政策群体系得到了初步构建城，群政策市体系的实施平台逐步搭建也起来，但其仍存在诸多不足。长潭城株市群域区展发理念的更新及城群市区域展发的政策制度的不完促使善城了市政群策体系三维支撑模式提出的，模式的构建要包括省级主政、府市三府政和民间社会三个维度。

[关词键]株潭长城群市政策体系三维支撑模 式[中分图号类】F 12 [7文献标识] A码[文章号编 1 0]0 4—6 9 17 (2 00 9 ) 0 9— 003 0 —04

一虑考，而因在具体行执程中过难协以调一致 在。很长段时一间内长，株潭城市群是过“通湖《长株潭南城市群区域规划》的出、台《长株潭经济体“化一五十规划”》进入实施段阶、( -株潭K市省长城株潭济经体化协一领调导小组”协三市一调体区群规域划实施条例》和《长株城市群潭域规区条划化的。这个领小导在组体一试验化阶段和总体划规但进规划入具例施细则实》布颁施实、“两社会”型的设方建获得案动阶段启尚起到能宏观调协的作用，一

、长潭城株群政市策体系及其实施现状

微一体观阶化段，这种时组结构就织显国务批准等院明表长株，城市潭政策体系群得到了 实施体的、初步构中。建就个政单策体系言，长株潭而城群市 得不的规、不范善完，能不形成稳定的制结体构，也法无用利政行命强令制统一。2 00 9年月 1日，4“湖南设建环友境好型社政会策体系，城市群基设施础共、建享共、共管策体政，科技系新创政体策和产系业省长株潭两型社会建设 改试革验区导领协调委员会(下简以称“型两” )办正式挂 牌，“型办两是”协调展发政策体目前系对相比较完整。然而，合综办公室”湖南省长株经潭济一体化 调协导小领组”的常 分设析长株潭，城市的群政体策系然存在诸仍不多： 足“是在区域公 性共政

策的刚性束约力显性薄弱，三市机构“长潭办株”的础基上立设的，是对“株潭长办” 长株的地缘性政策又呈现出性隐张扬区，内域各自为政的充实提和升根。据湖南省府的政方解读官，一

现的仍象比然较普遍。是二策体政系结构够不合潭“两办型”具有五大职 :能究、研调协服务、实、施考示借鉴范。“与长潭株办”相比，“两型”规办理，主要表在行政指现和政令公府文等手运用段较核价评、划施实方面职的能有所加强，按照湖 南省委省政府多，而济经政策和社会监督手等段运用较少。是三主要是组织它实整施规体划和整改革体的规划而法多少。规例如，近年市三政府针对 株长潭的要求，特是别组织实施市的重跨项大目和境环护保态生境环保问题护制定了量大规划，尽这管规些划方案，贯彻了可续发持的展理，念出提很好了的对策措施 项，目。而考核评价是长株“潭两型办” 增新一个的重却乏必要缺法律的据依，没有体法律条具作款为支要职。能运考核评用来保价国障家准批改革的方案就每是年“对型社两会”推的进体成效进整撑，形了提成出的要求较、多规违处理手段较少的 局的实落对，三和市省直各部门推进 两型“会”社建设 。面是单四法一规多，综合策少政目。前长，潭株大评行价，

对革改发过展程中特别是大重项部对策分施都是措对具体问针提题的，缺乏出综合成效予以的评价，[收日期稿]2 00 90—5 2—8[基金项】目2 00 7年湖南省哲学社会科学规划题课( 0删7

5 3 )[作者介简】余 (敏19 77 ),一女，南湖沙长人，中长沙共市委党校公共管教理部研师，讲硕士。 3 0

余

敏/长潭株城市群政策体的系维支三撑模式

目的建设进行考，核这些将湖南为省委政省府相的潭市城区群域一化之体的间关系则处于协作从向迈这说明长 潭株城市 群具有已合作的理关惩工奖提作重要供据依。作为区一体化域策政体合作的程过，的实系施平台，“长株潭办”的用是不作的够“,两型。念理的念新要求人们更更理性更全面地和把握区政 府与民间社会 办”设立初的衷提是升政策施平台实权的性威，但 是域一体过程中各化层级政 之府间、从而用更直接有效手的段推去进效果如还何有时待和间实践验证。此外，如果没有 间关之系实的，质区间各级政域府治理理念和治模式理的更新，实 施区域关从系作协合作到的越。 2跨.域区发的政展治理理府念由。于认到识成造台发挥的平作用仍然有。限 、二长潭城市株群政策体三系维支撑 模式提出代当国区域经济一体中化与行政冲区突根的本因原的景背

( )城一群市区域发理念有所展更新

不既于在行区政划的整，调也不在政府权力的重于新分割，王健、鲍等静者学提了出“复合行”政理的“经在全球济化景下背，了促为 1区.域发展合作的念。理关于“作合”词一，张念。复行政合是指实现：跨行政提区公供服共，务 跨之教授康为，认义的合作可广用来指以人称群体类进域区经一济化，活动体三种的态形，互助即、 协作和合作 (即义合狭作，行政划区、跨行政层 级不的同政之府、吸间纳非政 府下的文“合”作皆狭为义作合——者笔注)互。助是 织参与，组经交叠、嵌而套形成的中心、自主多治理【2 J。而后 “,府 管理际”论理出，主现张义广作的合低级形态，具有感性 特的，征或者说人，的合作机”制建立调强力或权源资类体的群助行为更互的多基是感性于而是理不设性破打统的传域区和级层念，计的；协作是广观义合作较为级高的态形是，可以以加 互相赖依、开放合和作的地方新主义 3这。引入些计设计和算，的包含着它显的明具理性工内；容合而叠生交产次层多个领域政治和互动的治理慧智对于作是则义合广的作级高形态，它包含工着理性的长具潭株城群市域一体区化和“型社会”的两推进有具容而内又实现对了工具理性的超。越协和作合作的很好的启示用作。

要主区在别：第一，协于的目的作是明确而单一 ,的

3 .域区发展民意的合聚理念。着随长株城潭市强调一次性结 的果确性明和充分合目的性的；而合群区域合的展作开，民社间会交的往不断也深。入作是程过导的社向会行动性，有着明是方确向的连城市群间企之、业众民发的自交合作较为频流，繁且续性程，过它然必达成会种一某连串的果结，与协作从中得获不少收的。因此益，前当民更深层间次、更的具体性结

果导向有根着性本不的同。二第，协作范围广大交往的合聚发理展念的求日益强诉。烈而的中作协者考虑的自是的收己状况；益合而作中的此次“型社两会”试验资格的获区得给长，株潭城合作市考者虑的是作合动行总的体收而益不是自己通群民间社会的交往和整合创造极了的平好台。 合作过过所程到的收达益状况。第 三协作，是 服务 (二 )城市群区发域的政展制度不策完够善子自私的要需；而合 作不是出于自利要求 至甚自私 1 .区域 发展政的策定、制执 基行础 。当代国中

谋的算，合作的过来自程于会社网络结的客观构要区域经济一体与化行政区划存冲在突典，地表现型求，是合关系在作个人行为的实中过程。现第，四协为：因行区划分割而形成政的行政壁垒对区域经济关系作从属法于的律定规不受道德，制约；的合而作成形了一种性刚约 ,束产了生种一与区域经济一体 先首需要足满道德的审查判和断，只是在道德判断化相悖的行“政经济”现象区【4]。“行区政济”现象经存在争议，才会时求助法 律第五，协。在作本根质性在我国计划经由向市场济经济转过轨程中的出现具上是被动的“和他治的”;而合是真作正“自治的，”合有一定必然的性。在改 开革放初 期，由市场于刚作关刚中包含系着自性主内的，涵合行作为是自主性育发、企业尚未为成正真的市场主体，只有通过央中的现体。第六，协作的的是目在于协外的；而合作作向方地放权利让使地，方府成为政一利级主体益，形就是目的，作本合身就是种社会生一活，是人之为 人成地方政府与地政方之府竞间的格争局，才能动推标志的 u J通。对过合和作协作比较分的，析结合实地经方济展发但。同这也时城使群市展、合作发的际状况，者认笔为之前 段一时间长 株潭城市 群域区政策体受到系限。当制前株潭长城群市域发展区的体化之间的关系称协作作更为适合， 而目前长政策株定制、执行基础受行政“区经”现济象的影响很一

西广社会科 2学0 0 9 . 9/经济学

。长株大潭市政府三充当的是政行单元区内域利的共题问治理中的作用，结合长潭城株市 目前群政策 益调控体主，在政绩法合性和区域内短期绩效

考核 系体成构运行及现状， 构建个一由省级府政市、政级标目为升作迁标准尺度导向下的，三市政府既要保府 民间社和会(政非组府织、企业及社会众民 )组成持三足鼎立“长沙稍强”,的状现，要又地暗竞。争整政的体系策三维支的撑式模很有必要长。潭株市个一城体过化程制的政度策计设由此躇踌不前，已而群区政域策订制、实落过程中，长株潭三市政府态的成完的度政策设制计也往往不得到有效行。执度和行是为最为关键的 因，为省级政府制定颁布的 2.区域发展的调协机制。长株潭城群市有现的政策文件基本依上赖 区于域各地方政府的“集体行 作合调协机制主是政府要各间种议制会度和单项合”动。是但于由府际竞 、利益争得等方失面原的因，

协调作机制，一般采取体集磋商的形式，具备不性刚市三政采府取却的有是意或无意的避行为规。在约现束。力我国律法并未涉及区间域政府作合中合 作行背景下，要在短间之内时构建起学合理科的府际制机建的以立权及与利任责担等问分题因此，长，株关系，形真成意义上正的和谐合作十分难。困此因，潭市群政府间协调城组织面临的最大难就困契约是首先应确明政策 体系规划、制订、执、行监督过中程执的行问题。省级政府、级市政和民府间社会各的自地位和作，用

.区3域展发的作合制度。区经济域一体化进程而后，合省结政级在府整设体、计策政导诱必和的要

发的展快慢与否有完善的是作合制度保障直接是相政强制行等面方挥发“自上而的下”的作用和民间关社的。而至今止，为长株潭区域内一定层面上还缺在会自参与主和向横协作等面方挥的“自发下而上”

乏一致的性则或制度，规地各级在市招引商资、土 的地作来用动市级政推府动发挥其被作用，从而到达租批外、贸出、口人才流动、术技开发、信息共享 等方实现资源 效有整合、实现合作计的划目的通。过一

的政策都面在存大很差的异，没规有区域范作和合系列的事合作实，促使际府间关向理想状态系靠近，一

体的化一统法律法规。同时对，于区经济一体最域终在理和行为念两方面实现协作到由合的跨作

化发展过程中不可避免的利益平衡和调问节也题没 越。具模体型下如图： 相有应的度安制排。三作市为相对独立的政治经济体，合中作的益利弈博在没相应有的制度进行调节和补偿的情况下，形成的将是缺乏信息沟通和利益妥协的和零博 【弈， 5 5结j果是更加削弱了一体化要的求。长株城潭市群政策制度 的完不善在一定程上度阻碍长了株潭体一化的程进，这种状况亟待通过构

建一种型新政策的支撑模式加来以善，改城而群市区域发展理念的更新为这种新型政策支撑模式的构建供提了动力保障。在此和背景，笔者设下计了长株潭城市群政策体系的三支维撑式模。建

(二 )三维撑模支的构建

1式 .第一维度——省级政府。从理论上来说，“ 行政区经济” 类及似现象的解决通应市过场经济 这只

三、长潭株城市群政策体系三支维撑模的式构“看不见的手”推动来因，为依靠府政为的区划调行整或行是强制政背违市场了经济基的本则原现和代 (一三)支撑维式模本的质

治理念理但在现实。中，没有政府的推也是行动不

在城市群域发展和综区合配套改革的路 选径择的通。在公共力运权行向上度，行区政政以韦行伯方面，现有的研究认为既不能续以延往那种政 强府“科层制”为基架本构强调，公共权力的层级分设和

性制的革改路，径也不能完全弃政府放的导引依而层级节制，以公共权力运行的向性单和闭性合为基经济主赖体的自发制度迁变，而将政府应主导的强本特征； 区而域公共理管求追的是多心中、的散分性改革转制为政变引府导的诱性改致，从革而发的挥合作、的权，威调强区域府与政民社公的良性会互各方面的改积极性革 l J6。针对公共政策主体的公在动 以公，共权运行力多元性的分散和性其基本为特 3 2

敏/余长株潭城市群政体系策的三支撑模维式

征在。三维支体撑里系，从省政级府定上来说位是共务事联的合治理。这种联合治理的实质在于建立公共利益认和同之上的相互合作。要将种两力权运行向度相结。合域区发展顶层的设 市在原则场、计保障、性法规制的定、诱导政策和监督机制制度的在长株潭城市群区域一体化过程中， 果民如间相互融交

安排、协调手段的用和必运时要行的政强制是级社会能省到找共的同益利认和同合作需，要民间的社会完可全以通过协商 、判、建谈伙立关伴系政府的位重定点，在整个政策“自上而下”的运行过程发中挥重作要用。

等方式立民确间社会的集体 动行目标，并参到区

民间与会是蕴社2 . 二第度维——市三府。需要政特别指出 的治域过理中。程三在支维撑体系，中民社会往往通间是，在区域策政制的订及执过行中程，一方面地政方涵着大巨量能一的个维度。第 ,一这使得策政系的体 府间之的合作弈博是动态次多，的间跨度相当时，长过利益盟结与参区域政府理，治民间社会的组成员来成广源期短的约束力协议并不能保证整 过个都是合程作结构为更牢固第二。,行业协会有、商、会单个业企及公以民个人，等的；另一方面缺在乏有效管和监罚惩机的制况下情，泛，民间社会拥有 大的量政资策。在源现代量存大在以种借种口不行执者或假虚行执协议可等的第。三，

能[。方政府地的体个理行性导致为了个集体非政整制订政府策的程中过，民间社会可通以公过开或如公开的利益诉性求表达和公开非理性，存即在“集行体的动境”困三维支。模撑式提公非的活开动，在 ,出在期内不短强三调地市方府的政主性动作合，但 利的集益的团作对政运过程策行影进。响此因，应重视民社会间强调是“个体行其为”“集体行动”和重要性的，试长株潭即城市群区域一化体程中，过图过强通“自上化而下和“自”下而上”两个维度的作的量力。 用使三来政府市被动地行动，最终目的是通过较长

一段时的合作间事实，及以事实给三市带 的利益来

[参考文]献

来等实三市现府际真间意义正合的作。 3 .第三维度——间民会。在社代区现政域治府理的会社景背上，域问区题管 理是开放社 和会缝无

[]1黄爱.宝走向后工论业社的环境会治合作理理,中间社会的作民用来越越重。要一其，在府政治 J[] .社科会学， 2 0 09 ( 3,) . [ 2][4 3 Y -.,鲍健静 .“合复政行”的提出——解决隙社会的产物，区问题表现域高出度透渗趋势，的 区当代中区域国经济体化一

与行区政冲划突的新思路社会间域成相互依结状态赖。二其在，治理主体上， J[ .]中国政行理管， 0 2 0 4, ( )3 .区域公共事务治理的体主是多元化 ,的既有代 官[表][ 3 5傅]永超.府际理管论理长株潭城与群市 的方府政组织，有也非官方的民间组织和私营部门 政，府合作机[制J] .公共管学报理，2 0 07, (2 ) .涵盖区了内域各级政府及其联的体合，及以域区性[ ] 6李家，祥超。戴综合配套革各改验区试研究多样的非化政府织、自组愿组织和经济织组形，了成热点述[评J] .放导开(报圳深) , 0 2 0, 8 ( 6) .域政府区与公民社会、私部营等门多元主体 同治共[7 ]金太，沈承军.诚区公共域管理度制新创困理区域务事的格新局。其 ,三在公共权的运力行向境内的在理机究—探基—新制度于济经学视角的考度上区，域公共事务治理倚赖的是多元的、散分的、量[ J] .中国政管行理，2 007, 3 ().

上互下的权动，威它主通过合作要、调协谈、、判立建伴伙关、确系集立体行动标目方式实施对等区域公[责任辑编：吴晓]

霞 33