中越边境政策比较研究_毕世鸿

第8卷　第1期红河学院学报Vol.8　No.1

2010年2月JournalofHongheUniversityFeb.2010

中越边境政策比较研究

毕世鸿

(云南大学东南亚研究所,昆明650091)

摘　要:中越两国均重视边境地区的经济和社会发展,但两国的边境政策在系统性、针对性和适应性等方面有所不同。中越两国边境政策的制定和实施对云南产生了重要影响,不仅促进了中国边境地区经济和社会发展,也导致中方部分边民不满情绪和跨境犯罪等现象的出现。

关键词:中越关系;边境政策;边境地区

中图分类号:D63　　　　　文献标识码:A　　　　　　　　　　文章编号:1008-9128(2010)01-0016-05

　　边境政策是指国家根据边境地区的政治、经济、

社会、民族的现状、发展和需要,为了实现、维护本国人民的利益,在边境地区制定并付诸实施的一系列专门的法律法规、条例和措施。中越两国陆地边境线长达1350公里,区隔中国广西、州、老街、河江、高平、区不仅是苗族、瑶族9数民族聚居区,沿,更是边境政治与外交极为敏感的地方,具有重要的政治、经济、军事战略地位,它直接关系到中国西南地区的民族团结与社会稳定。自实行革新开放以来,越南经济快速发展,社会上特别是边境地区基本上没有出现大的问题。这在民族冲突和边境争端时有发生的东南亚地区,不能不引起人们的关注。通过中越边境政策的比较,我们可以借鉴越南边境政策弥补自身政策的不足,从而不断完善本国的边境政策。基于以上认识,笔者在对中越两国实行改革开放以来的边境政策进行简要回顾的基础之上,试图对中越两国的边境政策进行比较,阐述其对云南产生的影响。

一　中国边境政策

中国非常重视边境地区的稳定和发展,并为此提出了一系列促进边境地区和谐发展的方针政策。

(一)政治上巩固边境地区民族大团结,构建和谐边境地区

中国一贯强调,民族关系是民族国家中至关重要的社会关系,妥善处理民族关系,就能促进民族和睦、

收稿日期:2009-10-28

民族发展,保证社会稳定、国泰民安。反之,民族关系恶化,。巩固和发展平等互助、,是新形,也是构建社。坚定不移地高举民族,牢固树立“汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,各少数民族之间也相互离不开”的思想,自觉处理好汉族和少数民族、各少数民族之间以及各少数民族内部成员之间的关系,切实做到同呼吸、共命运、心连心,在全社会形成自觉维护民族团结的氛围坚决维护民族团结、国家统一,创建一个平安、

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稳定、和谐的边境民族地区。

(二)立法工作上积极推动边境地区法制化建设民族平等和民族团结作为解决民族问题的基本原则和根本政策,在中国的宪法和有关法律中得到明确规定。改革开放以来,相应法律的出台,为边境民族地区法制化建设提供了重要的政治条件。1984年全国人大通过《民族区域自治法》,使边境民族地区的民族区域自治进入了从依靠政策向依靠法律办事的过渡阶段。与此同时,边境民族地区的经济社会也获得了快速的发展,少数民族的民族意识趋于旺盛。民族区域自治在边境民族地区政治生活中的作用越来越重要,少数民族得以在本区域内自主管理本民族事务。

(三)宗教信仰上保护少数民族风俗习惯和宗教信仰自由

中国尊重和保护少数民族宗教信仰自由的权利

基金项目:2008年度云南省东南亚南亚研究院研究项目

作者简介:毕世鸿(1973-),男,云南腾冲人,副教授,硕士。研究方向:东南亚国际关系及区域经济合作。

毕世鸿:中越边境政策比较研究17

和风俗习惯,《宪法》、《民族区域自治法》、《民法通则》、《教育法》、《劳动法》、《义务教育法》、《人民代表大会选举法》、《村民委员会组织法》、《广告法》等法律规定:公民宗教信仰自由,国家保护少数民族信教群众正常的宗教活动;公民不分宗教信仰都享有选举权和被选举权;宗教团体的合法财产受法律保护;教育与宗教相分离,公民不分宗教信仰依法享有平等的受教育机会;各民族人民都要互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰;公民在就业上不因宗教信仰不同而受歧视;广告、商标不得含有对民族、宗教歧视性内容。

(四)经济上加大对边境地区的财政转移支付,大力发展边境贸易

中央财政继续安排边境地区专项转移支付资金,主要用于边境事务、边境地区公益事业和基础设施建设。中央和地方财政逐步增加少数民族发展资金,并向边境地区倾斜,重点用于解决经济社会发展中的一些特殊困难和问题,逐步改善边民的生产生活条件,,政策性银行对边境地区开发建设给予重点倾斜。2008年国家还采取财税、投资等优惠措施,进一步加大对边境贸易发展的财政支持力度,提高边境地区边民互市进口免税额度,进一步减轻边贸企业负担。同时,国家不断完善和加强重点边境口岸基础设施建设,支持边境贸易发展和区域经济合作,并加大投入,建设好互市贸易区和边境经济合作区。

(五)全面推进“兴边富民行动”和“扶持人口较少民族发展”

1999年国家民委倡议和发起了“兴边富民行动”,旨在振兴边境经济、富裕边民,涉及中国135个陆地边境县(旗、市、市辖区)和新疆生产建设兵团58个边境团场。2007年国务院为此制定了《兴边富民行动“十一五”规划》,具体目标为:一是边境地区基础设施落后状况明显改善;二是贫困边民的基本生活得到保障,边境农村最低生活保障制度加快建立;三是社会事业得到较快发展,边民基本公共服务条件明显改善;四是地方财政收入和居民收入水平较大幅度提高;五是边境贸易得到较快发展,口岸设施建设得到加强,对外经济技术合作领域继续扩大;六是生态环境保护和建设取得重要进展;七是社会治安状况良好,民族团结进步事业全面发展。同时,“扶持人口较少民族发展”也被中央纳入少数民族地区全面建设小

康社会规划之中。2005年国务院通过《扶持人口较

少民族发展规划(2005-2010年)》,对边境地区人口较少民族聚居区的基础设施、特色产业、社会事业等进行扶持,促使边境地区的经济发展和生态保护,增加少数民族收入

[2]

。

二　越南边境政策

1986年越南共产党“六大”提出全面而深入的改

革方针,实施了“以经济建设为中心”的国家发展战略,自此越南进入了革新开放的新时期,其边境政策也发生了巨大改变。

(一)政治上高举民族大团结旗帜,巩固民族统一阵线

越共中央要求,民族大团结的思想必须落实到国家各项主张、政策、法律,落实到政治、经济、社会文化、、,要满足社,。2001年越共“九大”强,搞好民族团结,发挥全民、民族大团结的综合力量,发挥多种经济成分和全社会的能力,实

[3]

现民富国强,社会公平,民主文明。再次,越南党和政府不断强调培养少数民族干部队伍的重要性,采取各种措施增大少数民族干部在党和政府领导机构的比例。其出发点是在保持中央集权统治、单一制国家体制的前提下,通过扩大少数民族参政议政面的办法来将少数民族引入主流社会,实现政治平等权利。

(二)立法上为边境地区提供特殊政策1992年越南《宪法》规定,国家实行优先确保山区、少数民族地区和特别贫困地区的教育发展的政策;国家优先实行关系山区同胞和少数民族健康的计划;国会设有民族委员会,以监察民族政策、山区和少数民族地区经济及社会发展计划的执行情况。2003年越南政府颁布了《国家边境法》和《国家边境法补充规定》,由国家制定人民在边境地区安居的政策,鼓励干部和自愿到边境地区定居的人员长期在边境地区工作和生活。各地根据上述法规,出台了相应的政策措施,鼓励居民到边境定居和以前搬迁到内地居住的边民回迁边境。越南政府通过上述系列立法和执法的规定,为边境政策的实施提供了强有力的制度保障。

(三)经济上建设边境地区“区域中心”,推动边境地区经济稳定发展

越共“七大”以来,越南在北部边境地区建立了北部重点经济区,并把边境地区的开放开发作为发展

[4]

18红河学院学报　2010.1/红河流域文化研究

外向型经济的工作重点,在芒街设立了首个经济特区,外资可在该区享受据称“亚洲最优惠”的特殊政策。为扩大双边经贸往来,中越两国在2005年提出“两廊一圈”计划。2008年越南政府审议通过“越南到2020年口岸经济区发展规划”,计划到2020年在边境地区新建7个口岸经济区。同时,政府实施民族山区“区域中心”综合开发工程,使一部分游耕游居或定居游耕的民族村寨完全定耕定居。为促进边境贸易发展,越南政府放宽边境贸易管理,开放边境市场,并提供优惠政策,加大交通及口岸基础设施建设的投入,以加快口岸建设步伐。如边境口岸可享受“关税返还”政策,即中央政府每年返还50%以上的口岸上缴关税给地方,作为地方口岸的基础设施建设资金

[5]

三　中越边境政策的比较

通过上述对中越两国边境政策的论述,可以看出,虽然中越两国均非常重视边境地区的发展,但在政策出台、措施配套、具体实施等方面,两国还是存在诸多不同。

(一)政策系统性的差异越南政府系统规划,出台《边境法》等系列法规政策,使其边境政策涉及广泛且各领域相互补充,有力地推动了边境地区的经济增长,而社会方面的政策使边民得以分享经济发展成果,教育和医疗条件的改善有助于提高边境地区人口的素质。越南政府实施的边境政策改善了边民的生活水平,保证了他们的教育、宗教信仰等各种权利,使他们的国家认同感增强,从而保证了边境地区的社会稳定。

相比之下,当前中国正在实施的“兴边富民行动”,并非国家战略。;虽然设计的,改善生产生活条件,,促进区域经济合作,发展社会事业,提高人口素质等内容,但落到实处的主要是基础设施和贫困救济方面的内容,较之于国家经济、政治、文化和社会建设的总体布局来看,“兴边富民行动”的内容相对单一。由于动员资源的能力有限,投入的资源量

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不足,该行动计划取得的实际效果也比较有限。

(二)政策针对性的差异越南在边境政策中,既有由国家制定的在所有边境地区实行的政策,也有在不同边境地区实施的政策。如根据各口岸自身的特点,实施不同的优惠政策。另一方面,越南实施的边境政策既有所有边民都能享有的政策,也有针对特殊群体的政策。越南政府针对不同地区和不同群体制定出不同的优惠政策,确保了政策的针对性和有效性。

而中国由于缺乏系统的边境地区发展战略,特别是在政策导向等方面,多年来忽视对边境地区带来实惠的中小项目,忽视民族文化多样性以及社会效益、生态效益。在边境地区经济社会发展决策方面,忽视社会的协调发展,忽视对当地边民特殊情况的透彻分析,未创造出与本地情况相融通的独特发展模式。这造成了发展模式的趋同化,对边境地区,尤其是边疆欠发达少数民族地区造成了缺少认同性、主动性、自主自强性,由此产生了一定的依赖思想。

(三)政策实施强度上的差异

越南在提高边民生活水平上制定了可操作性极强的详细措施,如向边民无偿提供种籽、化肥和耕牛

[11]

。

(四)社会事业实行边民休养生息政策

1991年中越关系正常化后,越南政府为了鼓励

战时内迁居民重回边境地区,采取了国家免费建房、发放牲口、化肥,边民看病全免费等优惠措施政府还在边境地区实施了“善边民居住条件,。二是对边民提供特殊的信贷政策,发放补贴,鼓励发展种植业和养殖业。三是减免各种税费,加快基础设施建设,对商品实行异地同价措施,其转运成本由国家补贴。四是在边境县各社新建校舍、卫生室,对困难群众实行小学到高中免交学费、书费,免费发放校服,每月补助生活费,高中毕业的一律包分配

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]

。同时,提高边境地

区干部和教师待遇,使其待遇普遍高于内地。此外,越南政府还在边境村免费安装卫星地面接收站、中波发射台并给边民免费发放收音机。

(五)边境管理工作中着力解决跨境犯罪等问题中越边境地区走私活动日益猖獗,对此,越南在北部边境地区多次开展打击边境走私专项行动,取得了一定效果。其次是强化出入境管理,越南边防公安、海关等部门逐步规范了边境出入境秩序。再次是针对毒品问题,越南政府提出根据当地自然环境、风俗习惯和优势,推广经济作物、水果和粮食的种植,以替代罂粟种植和鸦片生产。同时,加强与邻国在禁毒方面的国际合作,加大打击和惩治毒品犯罪的力度,遏止毒品蔓延。此外,随着越南境内外边民来往增多,许多境内外人贩子乘机互相勾结,跨境拐卖妇女儿童。2004年以来,越南政府与联合国及各邻国政府联合开展反拐活动

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。

毕世鸿:中越边境政策比较研究19

等资源,甚至具体到为边民免费提供手电筒、收音机等生活用品,对边境山区的商品价格实行与内地同价措施。在越中边境地区针对困难群众实行教育“三免费”,提高边境地区干部和教师的待遇,对边民实行免费治疗。此外,越南还准许陆地边境口岸保留自身征收关税的50%,用作基础设施建设。

与此相比,中国的边境政策覆盖面不全,加上财力、物力等方面的限制,导致边境政策执行强度不足。中国为边境地区制定的许多政策措施,力度无法超过当初给东部沿海地区的优惠政策,边境地区发展未出现明显的后发优势。又如财政转移支付政策,从中央到省都做出了许多具体规定,但由于照顾力度偏小,边境地区在提供公共产品和公共服务方面仍困难重重。国家安排的基础设施建设项目降低配套资金比

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例或免除配套资金政策,在实践中难以落实。

(四)政策适应性上的差异

越南边境政策的适应性较强,随着环境和条件的变化不断改善。如在边境经济政策方面,,区经济增长方面发挥了很大的作用。

相比之下,中国边境政策一刀切、缺乏对边境地区的政策适应性问题研究。如近年来金融系统进行机构整合,使融资贷款本来就难的边境贫困地区陷入“越贫越贷不到款,越贷不到款经济发展就越困难”的窘境。又比如20世纪80-90年代国家制定的“老少边穷”优惠贷款政策,利率低,贷款门槛低,还款期长,但1997年后被取消。虽然新设立了多种银行贷款,但银行贷款门坎高,广大边民很难贷到款,难以形成相应的经济效益。

的任务,两国要做“好邻居、好朋友、好同志、好伙伴”。越南边境地区的稳定发展,也为维护中越边境地区的稳定做出了贡献。

2.有助于两国共同反对西方势力的渗透。由于

中越两国政治制度、发展模式相同,且都处在经济改革、制度转型相似阶段,都面临西方“和平演变”图谋,因而两国在政治、经济上需要彼此支持,共同抵御西方敌对势力利用民族、宗教问题进行的分裂、渗透活动。越南通过实施边境政策,提高了越南边民的生活水平,增强了他们对社会主义制度的信心,大大压缩了西方敌对势力可利用空间。这对中国边境地区也产生了积极影响,使得两国在反意识形态斗争领域有相互合作的可能。

3.中越边贸迅速增长,促进了中国边境地区的经济发展。自中越边贸恢复以来,边贸促进了中国边境地区的经济发展、,增加了边民的收入。,2008年云南省中越边7.95亿美元,占全省口岸;173.4万吨,占全省口

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岸的37.3%。其中河口口岸已成为云南省最大、最繁忙的边境口岸。

4.促使中国加快建设边境地区,逐步提高边民的生活水平。随着中越边境贸易及人民交往活动的日益频繁,促使中国加快了建设边境地区的步伐。2005年云南省实施了以“6大工程、30件实事”为主要内容的“兴边富民工程”。通过边境基础设施建设,2007年云南省边境县市生产总值比2004年增长70%,地方财政收入增长136.7%,全社会固定资产投资增长148.6%,农民人均纯收入由1363元增加到1933元

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。

(二)负面影响

1.政治上,中方边民的不满情绪和外迁影响到民

四　越南边境政策对中国(云南)影响的效应评估

虽然中国边境地区的发展水平高于越南北部边境地区,但正是这种经济发展水平的不对称,以及越南在边境地区实施的特殊政策,对中国边境地区的社会经济发展与和谐社会的构建产生了诸多影响。

(一)正面影响

1.有利于中越边境地区保持稳定

中越边境地区曾长期处于紧张局面,随着中越关系好转和新边境政策的实施,两国边境地区的人民交往日益增多,缓解了过去因战争而造成的边境紧张局面。两国领导人都认为,发展经济是两国当前最重要

族团结。中越边境地区大多是国家级贫困县,基础设施建设落后,部分边民生活相当困难,中国的边境政策和民族工作仍存不足。由于越南政府实施的系列特殊优惠政策使越中边境地区经济与社会有了长足的发展,对中越边境地区产生了负面影响,中方边境地区的部分干部、群众不平衡心理和不满情绪日益增长

[15]

。这对中国的边境地区民族团结、经济发展和

国家形象造成了不良的政治影响。

2.贸易不平衡妨碍了正常经济合作的开展,赌博、走私盛行。由于经济发展水平整体上的差异,致使中国对越贸易处于优势地位而形成不平衡状态,这严重制约了云南与越南经贸合作的进一步发展。越

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[4]郝文明.中国周边国家民族状况与政策[M].北京:民族出

方为增加收入,在越中边境开设赌场,仅此一项每年就有数以亿计的资金因境外赌博而流向越南,给中国造成巨大的经济损失,并在国内引发了一系列问题。中越边界线上便道众多,不少边民从事走私的现象迄今仍未得到有效遏制。

3.给中国边疆治安形势带来新挑战。首先,越南北部边境地区由于长期战乱等原因,导致中方边境地区枪支贩卖、武装走私、武装贩毒等活动猖獗,严重影响了社会治安。其次,由于边境管理的疏漏和山区小道的防不胜防,以及越南对中方出境人员管理的不严,内地不少犯罪嫌疑人通过边境地区外逃,部分犯罪嫌疑人长期藏匿在越南或以其为跳板逃往其他国家。再次,部分境外人员在中国境内从事抢劫偷盗、贩毒、传教和组织偷渡等违法犯罪活动,对中国境内

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治安构成威胁。

4.社会问题日趋严重。第一,毒品问题已经引发了一系列的社会问题。不少边民充当毒贩的运毒工具,边境地区吸毒低龄化问题也很突出。第二,中国在中西部地区实行了“育经费保障新机制,仍在上升,侧借读。第三,20世纪90年代大量越南妇女非法进入中国与中方男子通婚、生子、定居,而近几年随着越方生活水平的提高,中方也有边民出境婚嫁和定居,这给边境地区的人口和计划生育管理带来不便。参考文献:

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　宋焕斌]

AComparativeStudyontheBorderPoliciesofChinaandVietnam

BIShi-hong

(InstituteofSoutheastAsianStudiesofYunnanUniversity,Kunming650091,China)

Abstract:ChinaandVietnamattachmuchimportancetothesocialandeconomicdevelopmentintheborderare2as.However,therearesomedifferencesinthesystem,targetandadaptabilityofthetwocountries’borderpolicies.TheformulationandimplementationoftheborderpoliciesofthetwosideshaveimportantimpactsonYunnan.Ontheonehand,thepolicieshavepromotedtheeconomicdevelopmentandstabilityinChina’sborderregion.Ontheotherhand,thediscontentoftheChinesecitizensoftheborderregionandcross-bordercrimeshasbeenarousedasresultsoftheborderpolicies.

Keywords:Sino-VietnameseRelations;BorderPolicy;BorderArea