“省直管县”改革会损害地级市的利益吗

2011年第7期

“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

才国伟

张学志

邓卫广

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内容提要：我国多个地区正在探索“省直管县”体制改革，目前的最大顾虑是改革是否会损害地级市的利益？本文利用1999—2008年我国地级市数据，通过系统GMM估计对此进行了实证研究。结果发现：“强县扩权”提高了城市财政收入，抑制了城市财政支出增长；财政“省直管县”的作用则恰好相反。“强县扩权”促进了城市经济增长，但不利于城市第三产业的发展；财政“省直管县”虽然降低了城市经济增长速度，却提高了第三产业比重。两项改革措施都抑制了城市规模的扩大，但有利于改善城市的环境质量。因我们不能笼统地断定“省直管县”改革一定会有损地级市的利益、阻碍城市化的进程，此，

应深入地研究各项改革措施的利弊得失，做到综合运用、扬长避短。

关键词：省直管县

财政支出

经济增长

城市规模

环境质量

一、引言

缩减政府机构层级，提高行政效率，正在成为当前我国行政体制改革的重要议题。改革开放以5级政府层级结构。为了提高行政来，我国大部分地区实施的是“中央－省－地级市－县－乡镇”

①从2002年起，“省直管县”效率，发展县域经济，精简政府层级，的改革呼声越来越高。浙江、湖北、

河南、广东等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的部分经济社会管理权限直接下放到一些重点县，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面。2004年以来，湖北、安徽、吉林等省开展了“省直管县”的财政改革试点工作，具体表现为财政体制制定、转移支付和专款分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等方面，全部或部分实行省对县的直接管理。

“省直管县”改革的初衷是壮大县域经济。张占斌（2009）认为“省直管县”体制改革有利于提高行政、财政效率，有利于发展县域经济。才国伟、黄亮雄（2010）的实证研究证实了“省直管县”体制改革显著提高了县域的财政支出和经济增长速度。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提。《国务院关出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管。中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的理体制改革”

“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”，“加强县级政府提供基本公共服务建议》提出，。可见，“省直管县”财力保障”政府层级改革是大势所趋。

但是在实践中，地级市出于自身利益考虑，对“省直管县”改革的支持力度不够，有些地区甚至

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才国伟，中山大学岭南学院，邮政编码：510275，电子信箱：zsucai@126．com；张学志，中山大学国际商学院，邮政编码：

510275，电子信箱：zsuzxz@126．com；邓卫广，香港中文大学经济系，电子信箱：aaron．deng@cuhk．edu．hk。本文得到了教育部人文09pywk18）、中央高校基本科研业务费专项资金（10wkpy19、广东优秀博士学位论文专项基金、中山大学社科项目（09YJC790264）、

985工程三期建设项目金融创新与区域发展研究创新基地项目的资助。感谢匿名审稿人的宝贵建议，但文责自负。

①

“省直管县”“市管县”本文的体制改革属于政府层级改革，即改变原有的的行政体制，减少1个政府层级结构。下文不再

具体区分这两个概念。

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才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

出现了抵制的情绪。最主要的原因是，地级市政府担心这种政府层级改革会损害地级市的利益。“省直管县”在理论上，有学者也提出，改革，特别是财政体制上的“省直管县”改革，有可能抽空地2009）。因此，“省直管县”严重阻碍我国的城市化进程（郑风田，改革不能级城市发展成长的血液，

它是否会抑制地级城市的经济发展，损害地级市的利益？回避的一个问题是，

“省直管县”，改革的最终目标是“市县并立”无论是事权、财权，还是人事权，市级政府都只管市辖区，县由省级政府统一管理。市级政府最关切的是，市辖区的财政收支、经济发展、城市发展等是否会受到此项改革的影响。对于这个重要问题，现有文献大都还处于定性分析阶段，并没有明确考察“省直管县”改革对地级城市上述方面带来的实证结论。本文将运用前阶段的改革实践数据，

“强县扩权”的影响。结果发现，和财政“省直管县”改革有利有弊，我们不能简单认为“省直管县”就一定会损害地级市的利益。本文的研究结论将有助于我们全面认识“省直管县”改革的成效，也为下一步体制改革政策的制定提供借鉴。

本文结构安排如下：第二部分对现有文献进行简单综述；第三部分是变量和数据说明；第四部分实证分析“省直管县”改革对城市财政收入、财政支出、经济增长、产业结构、城市规模和城市环境的影响；最后是结语部分。

二、文献综述

从国际上看，实施1级政府层级的国家多为微型国家，大多数的国家采用2级制或3级制。其中，实行2级制的国家约有60个，这些国家多为国土面积小、人口少的情况，或者是国土面积较大、人口较多，但地方自治完善。实施3级制的国家最多，共有68个，大多是中等规模以上的国家。国公共品的供给效率决定政府的最优层级和管辖范围。而公共品的供给在外的相关研究文献认为，

1972，1985，不同层级政府之间的分工，在本质上又属于集权与分权的平衡问题。奥茨（Oates，1999）从决策成本角度对政府组织进行研究，他主张采用财政联邦制（fiscaldecentralization），地方政府相比中央政府能更有效地提供符合本地居民偏好的公共品。Brennan＆Buchanan（1980）、Keen＆Kotsogiannis（2002）均主张财政联邦制，并发展了奥茨的理论。然而，财政联邦制能否提高公共品供给的效率，取决于很多具体的制度因素。由于教育转移、社会保险、支持赠款等影响，财政联邦制并不一定是有效的安排（Grueber，2005）。

作为一个转型期的发展中国家，我国并未实行西方的选举政治制度，居民受户籍制度限制不能完全地自由流动。我国地方政府施政的重点在于促进经济社会发展，而并非赢得选举胜利。因此，我国的政府层级制度设计应该更多地考虑经济发展的需要。

（一）我国政府层级制度的变革历程

新中国成立初期，我国实行的是“中央－大区－省－（地区）－县－区（乡镇）”管理体制，当时地区属于省政府的派出机构。1954年撤销大区，形成了“省－县”管理格局，在财政上当然也属于“省－县”管理格局。1958年，河北省撤销天津地区，设立省辖的天津市，将其所辖的武清、静海等12个县划归天津市领导，首次改变了我国“省－县”管理格局。

改革开放以后，为了改变“地市并存”造成的机构重叠、条块分割、城乡二元化的经济格局，以“市领导县”地市合并为主要形式的“市管县”体制再度兴起。1982年，体制首先在江苏省试点，之2009）。截至2003年底，全国除港、澳、台、四个直辖市后改革在全国各地全面展开（详见张文君，

及海南省以外的27个省和自治区，都普遍实行了“市管县”体制，即“中央－省－地级市－县－乡镇”等5级层级。近年来“市管县”体制的消极因素和负面影响逐渐显现，社会舆论把这种体制的：财政漏斗、弊端概括为三大“漏斗效应”权力漏斗和效率漏斗。政府层级过多，增加了管理层级和，管理成本，降低了行政效率。市对县也产生了经济学意义上的“挤出效应”导致了城乡差距越来66