“省直管县”改革会损害地级市的利益吗(2)

2011年第7期

2009）。越大（张占斌，

从2002年起，浙江、湖北、广东等省区开始探索“省直管县”的行政体制改革。改革的主要目，；和“侵占”改革措施主要有两类：一是在经济管理上实施“强县扩权”的是改变市对县的“盘剥”

二是在财政体制上实施“省直管县”改革。

（二）“强县扩权”和财政“省直管县”

所谓“强县扩权”是指，把地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给某些重点县，在经济和社会管理上形成近似于“省直管县”的格局。20世纪90年代以来，浙江省陆续对市县管理体制下放权力到县级政府，扩大县域发展经济的自主权。在中央政府的支持下，浙江、河进行了改革，

北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。海南省点，

，出于土地面积和人口较少的因素，已经实行了“县市分治”市只管理城市本身，县则由省直接管理（张占斌，2009）。

如果说“强权扩县”是市对县在事权上的下放，财政“省直管县”则是财权的下放。实行“省直财政体制改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财管县”

政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。改革开放初期，各地都在试行“市管县”体制，而浙江由于各种历史原因，原有“省直管县”的财政体制一直保持至今。从2004年开始，部分省区先后的体制改革，如湖北、安徽、吉林、河南部分地区等。此次改革开始在财政领域实施了“省直管县”

，的主要目的是改变过去市对县的财政“盘剥”和“侵占”主要内容包括：改变市管县的财政管理模补助直接分配下达到县；省财政直接与县财政结算；明确划分市县财政式；省对县的各项转移支付、收支比例等。

（三）有关“省直管县”体制改革的争论

“省直管县”体制改革以浙江省最为突出①，浙江不但一直实施“省直管县”的财政体制，而且“省直管运动。浙江的县域经济十分发达，但是中心城市的经济实力不强，最早实施“强县扩权”

改革也如同浙江经济发展模式一样，一直以来就存在着争议。县”

“强县扩权”赞同“省直管县”改革的观点认为：从发展地方经济来看，改革扩大了县级政府的2007）。傅光明（2006）认为改革充分权利，有利于发展县域经济，更好地解决“三农”问题（张占斌，调动了县级政府发展经济的积极性，促进了县域经济的快速发展；并且增强了县级政府对经济、社“省减轻了市级财政的压力，促进了市一级的改革和发展。从财政上来看，会事务宏观调控能力，

，直管县”财政使得基层财政收入不易“跑冒滴漏”直达中央。陈伟、方烨（2009）认为，财政拨款减少了一级跨度，在时间和效率上都有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层。从政府治理来看，压缩政府层级，减少了信息传递环节，有利于提高政府效率，防止官僚主义和腐败，把更多财政支出转移到社会管理和公共服务上去，更好地完善现代经济社会条件下“社会治理结构”（薛刚凌，2006）。才国伟、黄亮雄（2010）的实证研究发现，政府层级改革显著提高但是两种改革措施的作用程度是不同的。两种措施共同使用，了县域的财政支出和经济增长速度，对于县域经济的促进作用更大。

反对“省直管县”的观点认为：“省直管县”有可能抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。“省直管县”有可能延缓我国经济规模的集中度，阻碍区域经济的分工与合其监管成本非常大，如果监管不到位，将给本已问题多发的县域带来更多难作。实行“省直管县”

，以预料的问题。因此，不能一刀切地全盘实行“省直管县”否则会走向另一个极端，带来更大的问

①

2002年，“40号文件”———“能放都放”。浙江省的用四个字表述了扩权的总体原则

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才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

2009）。陈翻（2009）指出，“省管县”题（郑风田，会减弱当地政府发展经济的动力；管理幅度过大会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。庞明礼等（2009）认为，政府层级改革并体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要不一定就能解决县乡财政困境。原有的“市管县”

关键在于政府职能转变滞后，而不能单纯以调整行政区划的方法来解决。求，

（四）相关研究评述及本文的研究思路

是为了适应经济发展的需要。我国的政府世界各国的政府层级结构一直在不断调整和变化，

层级结构也几经变革，当前经济管理上的“强县扩权”和财政上的“省直管县”改革将对我国行政管的观点主要强调改革对县域经济的促进作用，质疑的观点理体制产生重要影响。赞成“省直管县”

主要担心改革可能会对地级城市产生不利影响。“省直管县”改革是否会损害地级市的利益？对目前还停留在定性研究的阶段。本文将在现有研究的基础上，进行定量分析，试这一问题的研究，

图给出更为客观、确切的答案。从研究方法来看，经济学中用以政策分析的相关计量模型和计量方2003；Arellano＆Bover1995；Blundell＆Bond，法已经发展的比较成熟（详见Andreoni＆Payne，

1998），在国内也得到了广泛应用。前阶段我国各个地区开展的“省直管县”试点工作，也为实证研改革对于地级市利益的影响是多维的，既包括财政收支、究提供了必要的现实数据。“省直管县”

经济增长、产业结构，又包括城市规模和环境质量等，因此本文研究的内容和思路如下：

1.“省直管县”触动地级市最敏感神经的是财政问题。“强县扩权”和财政“省直管县”分别对“强县扩以及为什么会出现这种结果？现实中，地级市的财政收入和财政支出产生了何种影响，

权”遇到的阻力相对较小；而财政“省直管县”缩减了地级市的财政来源，地级市对此的抵触情绪较制造更多的财政赤字，来抵制此项改革。大。地级市也有可能通过增加财政支出，

2.当前，经济增长仍然是地方政府追求的目标之一。“省直管县”改革对地级城市的经济增长速度的影响如何？我国大中城市的工业化过程基本完成，现代服务业将是未来城市经济发展的主要推动力。因此，本文将进一步检验“强县扩权”和财政“省直管县”两项改革措施对地级城市第三却能改善产业结构，我们并不能说改革不利于城产业比重的影响。如果改革降低了经济增长速度，市的经济发展。

3.经历了30年的快速发展，我国的大中城市的规模扩张即将放缓。城市化的进程不应该停留在追求发展的速度，而应该侧重于发展的质量。“省直管县”改革对地级城市的城市规模和环境质量产生怎样的影响？本文将以城市人口规模作为城市发展速度的度量指标，以建成区绿化率作比较检验“强县扩权”和财政“省直管县”两项改革措施对地级市城市为城市环境质量的度量指标，发展的影响。

三、变量和数据说明

（一）样本说明

本文主要定量分析“强县扩权”和财政“省直管县”对地级市（市辖区）的财政、经济、规模、环，本文采用的是地级市市辖区数据①，主要来源于《中经网统计数据库》样境等带来的影响。因此，

本区间为：1999—2008年。为了降低样本的异质性，我们对现有数据进行了以下处理：①对照组（没有实施改革的地区）的选择中，选取了与改革实验地区地理位置和经济发展水平较为接近的地区；②删除了在行政管理体制不同的北京、上海、天津、重庆以及海南省的样本；③不包含与市平行自治州等样本；④不包含西部样本，因为这些地区与改革地区的差距较大。最后剩下184的地区、

个地级市，共1840个样本。

①

如无特别说明，下文的地级市均指地级市的市辖区。

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